Sentenza n. 1289/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Le organizzazioni sindacali hanno impugnato l’ordinanza di precettazione deducendo la violazione degli artt. 39 e 40 Cost. e degli artt. 1, 2, 8 e 13 della l. n. 146/1990, incompetenza, difetto di istruttoria e di motivazione, omesso esame dei presupposti, ingiustizia manifesta, illogicità, irragionevolezza e sproporzione. In particolare, hanno sostenuto che il Ministero avesse disposto la riduzione dello sciopero senza una previa segnalazione della Commissione di garanzia e senza esplicitare le ragioni di necessità e urgenza richieste dall’art. 8 della l. n. 146/1990, nonostante lo sciopero fosse stato organizzato nel rispetto dei servizi minimi garantiti e della rarefazione. È stato inoltre dedotto che la deliberazione della Commissione, con cui era stato formulato un invito a ridurre la durata dell’astensione in alcuni settori, non potesse integrare la motivazione dell’ordinanza e che l’intervento ministeriale avesse fatto un uso strumentale e politico del potere di precettazione. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità dell’impugnazione per esaurimento degli effetti dell’ordinanza, oltre a contestarne il merito. Nel corso del giudizio le ricorrenti hanno dichiarato di conservare interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto, anche in funzione risarcitoria e conformativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse l’azione di annullamento, poiché l’ordinanza aveva esaurito i propri effetti il 17 novembre 2023, prima della notificazione e del deposito del ricorso, e dall’eventuale annullamento non sarebbe derivata un’utilità immediata e diretta. Il giudice ha escluso che l’interesse a impedire future condotte analoghe o a ottenere una pronuncia general-preventiva potesse fondare l’azione demolitoria. Ha tuttavia esaminato la legittimità dell’ordinanza ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., in ragione dell’interesse dichiarato dalle ricorrenti anche ai fini risarcitori. La domanda di accertamento è stata accolta. Il TAR ha ritenuto che, in assenza di una previa segnalazione della Commissione di garanzia, l’autorità ministeriale potesse esercitare autonomamente il potere di precettazione solo nei casi di necessità e urgenza, distinti dal presupposto sostanziale del fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionalmente tutelati. Tali presupposti dovevano essere esplicitamente e specificamente motivati nell’ordinanza, mediante riferimento a circostanze straordinarie, diverse e possibilmente sopravvenute rispetto a quelle già valutate dalla Commissione. Nel caso concreto, il Ministero si era limitato a richiamare la concentrazione delle astensioni, gli effetti sul trasporto intermodale, l’intensità del traffico e i disagi derivanti dalla successione degli scioperi, elementi già conosciuti e valutati dalla Commissione, che aveva formulato soltanto un invito ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. d), senza segnalare la necessità della precettazione. La motivazione non evidenziava quindi né un quid pluris rispetto al fisiologico disagio dello sciopero né fatti sopravvenuti tali da rendere indilazionabile l’intervento ministeriale. Il TAR ha inoltre rilevato che l’ordinanza aveva ridotto a quattro ore lo sciopero anche nei settori per i quali le discipline applicabili prevedevano una durata massima della prima azione di otto ore, andando oltre le indicazioni della Commissione. È stato infine valorizzato il preavviso di 21 giorni, ritenuto incompatibile con l’urgenza dedotta. L’ordinanza è stata quindi accertata illegittima per violazione dell’art. 8 della l. n. 146/1990, difetto di motivazione e carenza dei presupposti, con assorbimento delle ulteriori censure. Il Ministero è stato condannato alla rifusione delle spese di lite, liquidate in 3.000 euro, oltre accessori e rimborso del contributo unificato ove versato.

Norme richiamate

• art. 40 Cost.

  Il diritto di sciopero, quale diritto costituzionalmente tutelato, può essere limitato nei servizi pubblici essenziali solo nel rispetto delle condizioni e delle garanzie previste dalla legge.

• art. 8 l. 146/1990

  Quando sussista il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati [...] su segnalazione della Commissione di garanzia ovvero, nei casi di necessità e urgenza, di propria iniziativa, [...] adottano con ordinanza le misure necessarie a prevenire il pregiudizio.

  In assenza di una previa segnalazione della Commissione di garanzia, l’iniziativa autonoma dell’autorità ministeriale richiede la sussistenza e l’esplicita motivazione di speciali ragioni di necessità e urgenza, distinte dal fondato pericolo di pregiudizio grave e imminente ai diritti degli utenti. Tali ragioni devono riferirsi a circostanze straordinarie, diverse e possibilmente sopravvenute rispetto a quelle già valutate dalla Commissione.

• art. 13, comma 1, lett. d), l. 146/1990

  La Commissione di garanzia può formulare inviti alle organizzazioni sindacali a ridurre la durata dello sciopero entro i limiti delle discipline di settore; un simile invito non equivale alla segnalazione all’autorità competente necessaria, in via ordinaria, per l’attivazione del potere di precettazione.

• art. 13, comma 1, lett. f), l. 146/1990

  La Commissione è l’organismo ordinariamente deputato a segnalare all’autorità competente le situazioni nelle quali lo sciopero può determinare un imminente e fondato pericolo di pregiudizio ai diritti della persona e a formulare proposte sulle misure da adottare con l’ordinanza di precettazione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando l’annullamento dell’atto non è più utile perché l’atto ha esaurito i propri effetti, il giudice può comunque accertarne l’illegittimità se persiste un interesse, anche ai fini risarcitori.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  L’azione impugnatoria è inammissibile per carenza di interesse quando, per l’esaurimento degli effetti dell’atto, dall’annullamento non può derivare al ricorrente alcuna utilità immediata e diretta.

Massime di principio

• Quando un’ordinanza di precettazione è adottata senza previa segnalazione della Commissione di garanzia, l’autorità politica può agire d’ufficio solo se individua ed esplicita nell’atto ragioni di necessità e urgenza ulteriori e distinte rispetto al fondato pericolo di pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionalmente tutelati.
• Nel sistema della l. n. 146/1990 la Commissione di garanzia è l’organismo ordinariamente competente a valutare le modalità dello sciopero e a segnalare all’autorità competente la necessità della precettazione; l’intervento autonomo dell’autorità politica costituisce una misura straordinaria, giustificata da circostanze eccezionali e possibilmente sopravvenute non previamente valutabili dalla Commissione.
• La motivazione di un’ordinanza di precettazione non può limitarsi a richiamare i fisiologici disagi derivanti dallo sciopero, quali cancellazioni, ritardi, necessità di soluzioni alternative o concentrazione di più astensioni, se tali elementi erano già conosciuti e valutati dalla Commissione e non avevano indotto quest’ultima a segnalare la precettazione.
• Il preavviso ampio dello sciopero costituisce un elemento incompatibile, salvo specifiche circostanze contrarie, con l’urgenza di un intervento ministeriale, poiché consente agli utenti di conoscere tempestivamente l’astensione e di organizzare modalità alternative di viaggio.
• Quando l’atto impugnato ha esaurito i propri effetti prima della proposizione del ricorso, l’azione di annullamento è inammissibile per carenza di interesse; tuttavia, se il ricorrente conserva un interesse anche risarcitorio, il giudice può accertare l’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

Come è indicizzato