Sentenza n. 12313/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale fondato sulla circostanza che l'istituto svizzero che aveva rilasciato il titolo non figurava tra le università accreditate dalle autorità elvetiche, non era autorizzato a rilasciare titoli abilitanti all'insegnamento e non apparteneva al sistema universitario svizzero. Ha dedotto, tra gli altri, violazione del contraddittorio procedimentale, degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007 e dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, violazione del soccorso istruttorio, travisamento del diritto svizzero, della Convenzione di Lisbona e dell'Accordo UE-Svizzera sulla libera circolazione delle persone, erronea applicazione della direttiva 2005/36/CE, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di libera circolazione, proporzionalità, ragionevolezza, fiducia reciproca e non discriminazione, mancata valutazione di misure compensative e violazione dei principi affermati dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Ha inoltre proposto domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto legittimo il diniego perché, ai fini del riconoscimento di un titolo estero secondo la Convenzione di Lisbona, la mera autorizzazione dell'istituto a operare nello Stato d'origine o la sua appartenenza allo spazio formativo non sono sufficienti: occorre che l'istituto sia riconosciuto o accreditato e faccia parte del sistema di istruzione superiore dello Stato d'origine. L'istituto svizzero era invece privo di riconoscimento e accreditamento nel sistema universitario elvetico; pertanto il titolo non poteva essere qualificato come titolo di formazione o attestato di competenza rilasciato da un'autorità competente ai sensi degli artt. 3 e 11 della direttiva 2005/36/CE. Il giudice ha distinto la possibilità per un istituto non accreditato di operare e rilasciare titoli in Svizzera dalla loro riconoscibilità in Italia. Ha escluso l'applicazione diretta delle norme del TFUE alla Svizzera, non appartenente all'Unione europea, e ha rilevato che non era stata dimostrata la natura regolamentata della professione docente in Svizzera né la riconducibilità del titolo alle categorie rilevanti della direttiva. Ha inoltre ritenuto non pertinenti i principi dell'Adunanza plenaria, riferiti a fattispecie diverse e a titoli ufficialmente riconosciuti nello Stato d'origine. La mancata garanzia di controllo qualitativo da parte delle autorità svizzere escludeva anche l'invocabilità della fiducia reciproca propria del sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche. La violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, ove sussistente, è stata qualificata come vizio non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, poiché il provvedimento era vincolato e l'apporto partecipativo della ricorrente non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova dell'illecito, del nesso causale e del danno. Spese compensate.

Norme richiamate

• Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli accademici

  Ai fini del riconoscimento internazionale, l'istituto che rilascia il titolo deve essere riconosciuto o accreditato e appartenere al sistema di istruzione superiore dello Stato d'origine; non è sufficiente la mera autorizzazione a operare o l'appartenenza allo spazio formativo.

• l. 11 luglio 2002, n. 148

  Legge italiana di ratifica della Convenzione di Lisbona, applicata dal giudice nel senso che il riconoscimento presuppone la provenienza del titolo da un istituto riconosciuto o accreditato nel sistema universitario dello Stato d'origine.

• Direttiva 2005/36/CE

  Le nozioni di titolo di formazione e attestato di competenza presuppongono che il documento sia rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine; la disciplina non opera per un titolo privo di riconoscimento ufficiale nello Stato di provenienza.

• art. 3, comma 1, lett. c), Direttiva 2005/36/CE

  La nozione di titolo di formazione richiede un titolo rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine.

• art. 11, lett. a), Direttiva 2005/36/CE

  La categoria dell'attestato di competenza non comprende un titolo rilasciato da un istituto privo di riconoscimento ufficiale nello Stato d'origine.

• art. 14 Direttiva 2005/36/CE

  Le misure compensative presuppongono che ricorra a monte una qualifica rientrante nel sistema di riconoscimento; non impongono la valutazione di un titolo privo di carattere ufficiale nello Stato d'origine.

• artt. 16 e 17 d.lgs. n. 206/2007

  Le disposizioni sul riconoscimento delle qualifiche professionali non impongono la valutazione di un documento che non costituisca titolo ufficiale rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L'omessa comunicazione dei motivi ostativi non determina l'annullamento del provvedimento vincolato quando l'apporto procedimentale del privato non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La violazione delle regole partecipative è non invalidante per i provvedimenti vincolati quando sia evidente che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 45 TFUE

  Le libertà di circolazione non impongono allo Stato ospitante di attribuire a un titolo privo di riconoscimento nello Stato d'origine un valore superiore a quello che esso possiede in tale Stato.

• art. 49 TFUE

  Il principio di libertà di stabilimento non impone il riconoscimento di un titolo non ufficiale e non riconosciuto dallo Stato di provenienza.

• Accordo tra Svizzera e Italia del 7 dicembre 2000 sul reciproco riconoscimento dei corsi e titoli di studio

  Il reciproco riconoscimento riguarda esclusivamente i titoli rilasciati da istituzioni universitarie accreditate e a seguito di corsi regolari ordinari completi.

• art. 1, comma 3, Accordo tra Svizzera e Italia del 7 dicembre 2000

  sono ammessi al riconoscimento in base al presente esclusivamente i titoli rilasciati dalle istituzioni universitarie di cui al primo capoverso a seguito di corsi regolari ordinari

  Il riconoscimento convenzionale è limitato ai titoli provenienti dalle istituzioni universitarie individuate dall'accordo e conseguiti mediante corsi regolari ordinari.

Massime di principio

• Ai fini del riconoscimento in Italia di un titolo universitario o professionale estero, non è sufficiente che l'istituto straniero sia autorizzato a operare o appartenga genericamente allo spazio formativo dello Stato d'origine: occorre che sia riconosciuto o accreditato e inserito nel relativo sistema ufficiale di istruzione superiore.
• La Convenzione di Lisbona e la relativa legge di ratifica non impongono il riconoscimento di titoli rilasciati da istituti privi di riconoscimento o accreditamento nello Stato d'origine; la verifica dello status formale dell'istituzione costituisce un presupposto preliminare della valutazione sostanziale del titolo.
• La direttiva 2005/36/CE presuppone che il titolo di formazione o l'attestato di competenza sia stato rilasciato da un'autorità competente dello Stato d'origine; un documento privo di carattere ufficiale in tale Stato non rientra nel sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche e non obbliga l'amministrazione a procedere alla comparazione o all'applicazione di misure compensative.
• Le libertà di circolazione e di stabilimento non impongono allo Stato ospitante di riconoscere a un titolo estero un valore maggiore di quello attribuitogli nello Stato d'origine; la fiducia reciproca tra Stati presuppone che la qualifica sia ufficialmente riconosciuta e sottoposta a garanzie di qualità nello Stato di provenienza.
• L'omessa comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 non invalida un provvedimento vincolato quando, alla luce dell'assenza dei presupposti legali per il riconoscimento, la partecipazione dell'interessato non avrebbe potuto determinare un contenuto diverso.

Come è indicizzato