Sentenza n. 10624/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, circolari, accordi e intese presupposti, nonché il decreto della Regione Toscana di individuazione delle aziende soggette al ripiano e dei relativi importi. Ha dedotto, quanto al sistema generale del payback, illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, libertà di iniziativa economica e capacità contributiva; ha contestato la natura sostanzialmente tributaria o comunque di prestazione patrimoniale imposta del payback e la sufficienza della base legislativa. Ha inoltre denunciato l'alterazione dell'equilibrio economico dei contratti pubblici, la fissazione arbitraria e non partecipata dei tetti di spesa, l'erroneo rinvio al modello CE del 2012, la mancata distinzione tra costo del dispositivo e costo del servizio, la retroattività degli atti, il difetto di istruttoria e motivazione, l'omessa partecipazione delle imprese e la violazione dei principi di trasparenza e buona fede. Con riguardo agli atti regionali, ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative e delle linee guida ministeriali, l'assenza di verificabilità dei dati, l'omessa ricognizione delle fatture e l'erroneità dei conteggi. Con motivi aggiunti ha impugnato l'avviso regionale relativo alla riduzione al 25 per cento del payback, chiedendo anche di sottoporre l'art. 7 del d.l. 95/2025 al vaglio della Corte costituzionale.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso introduttivo infondato quanto agli atti statali e inammissibile per difetto di giurisdizione quanto agli atti regionali. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il payback sui dispositivi medici per il periodo 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria, qualificabile come contributo solidaristico, e non viola gli artt. 23 e 41 Cost., il principio di irretroattività o il legittimo affidamento. Le imprese conoscevano dal 2015 l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano; gli interventi normativi del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare il presupposto sostanziale dell'obbligo. Sono state quindi respinte le censure relative all'illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina e quelle concernenti gli atti ministeriali, ritenendo sufficientemente predeterminati tetti, percentuali di ripiano e criterio di imputazione proporzionale al fatturato. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: le Regioni svolgono attività meramente tecnico-contabile e vincolata di verifica delle fatture, individuazione delle imprese e calcolo matematico dell'importo dovuto, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La posizione dell'impresa è pertanto un diritto soggettivo al corretto calcolo di un'obbligazione patrimoniale, conoscibile dal giudice ordinario. Le contestazioni sui motivi aggiunti sono state rigettate: l'avviso sulla definizione agevolata non è stato ritenuto lesivo in modo autonomo e il meccanismo deflattivo è stato considerato una facoltà volontaria, non una compressione manifestamente irragionevole del diritto di difesa. La questione di costituzionalità dell'art. 7 del d.l. 95/2025 è stata quindi ritenuta manifestamente infondata. È stata disposta la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario, ai sensi dell'art. 11 c.p.a., entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La quota di ripiano messa a carico delle aziende private segue un andamento crescente nel tempo: 40 per cento nell'anno 2015, 45 per cento nell'anno 2016 e 50 per cento nell'anno 2017 e successivi; ciascuna azienda concorre in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale.

  La disposizione contiene gli elementi essenziali dell'obbligo di ripiano, individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali e il criterio di riparto; il comma 9-bis attribuisce alle Regioni soltanto compiti attuativi e tecnico-contabili.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha originariamente posto il relativo superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la relativa dichiarazione con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, disciplinando la procedura di individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano e degli importi dovuti.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle Regioni e previsto una riduzione della quota di ripiano per le imprese; la Corte costituzionale ha poi imposto l'estensione della riduzione a tutte le aziende fornitrici.

• art. 7 d.l. 95/2025

  Prevede il meccanismo di definizione agevolata del debito da payback; il TAR lo considera una facoltà volontaria, compatibile con il diritto di difesa, ferma la scelta alternativa tra adesione alla definizione e prosecuzione della contestazione sull'an debeatur.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle controversie dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché riguarda un rapporto patrimoniale fondato su diritti soggettivi.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha segnalato alle parti la possibile parziale inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione in relazione agli atti regionali.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, i soggetti obbligati, le percentuali e il criterio di imputazione proporzionale al fatturato erano già desumibili dalla disciplina vigente prima delle procedure di gara e della conclusione dei contratti.
• Il payback sui dispositivi medici costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria, e non una prestazione tributaria in senso proprio; la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. è rispettata quando la legge individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali e criteri essenziali di determinazione.
• Nell'attuazione del payback per gli anni 2015-2018, le Regioni e le Province autonome non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o modificare la quota complessiva di ripiano, competenze attribuite agli atti statali; devono limitarsi alle attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle aziende e calcolo dell'importo individuale.
• La controversia contro il provvedimento regionale che individua l'impresa soggetta al payback e quantifica la somma dovuta appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'atto costituisce il risultato di una mera attività tecnico-contabile vincolata e la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale.
• Un meccanismo legislativo di definizione agevolata del debito da payback non lede manifestamente il diritto di difesa se costituisce una facoltà volontaria dell'impresa, che può scegliere tra l'adesione alla definizione, con i relativi effetti legali, e la prosecuzione dell'azione giudiziaria assumendo il rischio della decisione sul debito.

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