Cassazione Civile, Ordinanza n. 25668/2026 del 21/09/2026

Esito

La controversia

La contribuente aveva impugnato l'avviso di pagamento di euro 426,43, richiesto dal Consorzio di bonifica 6 Enna per contributi relativi a opere irrigue nell'anno 2018. Il Consorzio agiva quale asserito mandatario senza rappresentanza del Consorzio di bonifica della Sicilia Orientale. La CTP di Enna, con sentenza n. 696/2021, aveva accolto il ricorso della contribuente per difetto di motivazione dell'avviso. Il Consorzio aveva appellato; la Corte di giustizia tributaria di II grado della Sicilia, con sentenza n. 6631/2023 depositata il 4 agosto 2023, aveva dichiarato inammissibile l'appello e annullato l'atto, ritenendo che il Consorzio 6 Enna fosse stato soppresso dall'accorpamento e che la delega a operare quale mandatario senza rappresentanza fosse illegittima. Il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi. Primo: violazione dell'art. 19 d.lgs. n. 546/1992, sostenendo che l'avviso di pagamento non fosse impugnabile per vizi meramente formali; secondo: violazione degli artt. 21 d.lgs. n. 546/1992 e 2697 c.c., per omessa verifica della tempestività del ricorso introduttivo e asserita violazione dell'onere probatorio; terzo: violazione dell'art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014 e delle disposizioni regolamentari e costituzionali indicate, contestando che l'accorpamento avesse estinto i consorzi territoriali e negando quindi l'inammissibilità dell'appello per inesistenza dell'ente; quarto: violazione delle norme sul mandato senza rappresentanza, sull'organizzazione amministrativa e sulla nullità degli atti, in relazione alla pretesa illegittimità della delega e all'annullamento dell'avviso. La contribuente ha resistito, eccependo anche l'improcedibilità del ricorso per mancanza dell'attestazione di conformità della procura speciale e il difetto di legittimazione del Consorzio.

La decisione

La Corte ha respinto l'eccezione di improcedibilità relativa alla procura: la mancata attestazione di conformità della copia informatica della procura analogica costituisce, nel caso concreto, mera irregolarità, poiché la resistente non ne aveva disconosciuto la conformità e il Consorzio aveva comunque depositato l'attestazione prima dell'adunanza camerale. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile perché la questione sull'impugnabilità dell'avviso non risultava dedotta in appello, e comunque infondato: un atto che manifesta una specifica pretesa tributaria è impugnabile anche per contestazioni formali. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile, poiché formulava una censura astratta senza dedurre concretamente la tardività del ricorso della contribuente. Il terzo motivo è stato accolto: l'art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014 non ha disposto l'immediata estinzione dei consorzi accorpati; questi permangono sino al completamento del processo di accorpamento e conservano la legittimazione a proseguire le attività e i rapporti, anche processuali. Il Consorzio 6 Enna conservava quindi il potere di emanare l'avviso e non sussisteva il dedotto vizio di incompetenza assoluta. È stato precisato che non occorreva fondare tale operatività sul mandato senza rappresentanza, istituto non esportabile in ambito pubblicistico. Il quarto motivo è rimasto assorbito. La sentenza è stata cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata alla Corte di giustizia tributaria di II grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  Il difensore, il dipendente di cui si avvale la pubblica amministrazione per stare in giudizio personalmente, il consulente tecnico, il professionista delegato, il curatore, il commissario giudiziale e il liquidatore giudiziale, quando depositano con modalità telematiche la copia informatica, anche per immagine, di un atto processuale di parte o di un provvedimento del giudice formato su supporto analogico e detenuto in originale o in copia conforme, attestano la conformità della copia al predetto atto.

  La disposizione impone l'attestazione di conformità per la copia informatica di un atto processuale analogico depositata telematicamente; la sua omissione, tuttavia, non comporta automaticamente l'improcedibilità quando la conformità non è disconosciuta e l'attestazione viene poi depositata prima dell'adunanza.

• art. 369 c.p.c.

  L’art. 369 c.p.c. prevede che la procura speciale, se conferita con atto separato, debba essere depositata, a pena di improcedibilità, insieme al ricorso.

  La procura speciale rilasciata con atto separato deve essere depositata con il ricorso, ma la decisione esclude che la carenza di attestazione della copia digitale ne determini qui l'improcedibilità, in assenza di disconoscimento della conformità e a fronte del successivo deposito dell'attestazione.

• art. 372, comma 2, c.p.c.

  L’art. 372, comma 2, c.p.c. stabilisce che «il deposito dei documenti relativi all’ammissibilità può avvenire indipendentemente da quella del ricorso e dal controricorso, fino a quindici giorni prima dell’udienza o dell’adunanza in camera di consiglio».

  La disposizione consente il deposito autonomo dei documenti concernenti l'ammissibilità entro il termine previsto; nel caso deciso, la Corte valorizza inoltre l'avvenuto deposito dell'attestazione di conformità mesi prima dell'adunanza camerale.

• art. 23, comma 2, d.lgs. n. 82/2005 (C.A.D.)

  il controricorrente, ancorché tardivamente costituito, non avesse disconosciuto la conformità della copia semplice depositata dal ricorrente, ai sensi dell'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 82/2005 (C.A.D.)

  La mancata contestazione della conformità della copia rileva nel senso che l'omessa attestazione non produce, da sola, l'improcedibilità; il passaggio è richiamato dalla Corte quale precedente orientamento sul valore della copia non disconosciuta.

• art. 24 Cost.

  le Sezioni unite di questa Corte hanno ribadito, alla luce del principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 111 Cost.; art. 47 della Carta di Nizza; art. 19 del Trattato sull’Unione europea; art. 6 CEDU), l’esigenza di assicurare, il più possibile, una decisione di merito, ponderando eventuali restrizioni del diritto della parte all’accesso ad un tribunale

  Il diritto di difesa e di accesso alla tutela giurisdizionale orienta l'interpretazione delle regole processuali in modo da evitare sanzioni sproporzionate e favorire, ove possibile, una decisione di merito.

• art. 111 Cost.

  le Sezioni unite di questa Corte hanno ribadito, alla luce del principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 111 Cost.; art. 47 della Carta di Nizza; art. 19 del Trattato sull’Unione europea; art. 6 CEDU), l’esigenza di assicurare, il più possibile, una decisione di merito, ponderando eventuali restrizioni del diritto della parte all’accesso ad un tribunale

  Il principio di effettività della tutela giurisdizionale richiede di ponderare le restrizioni processuali e di privilegiare, per quanto possibile, la decisione di merito.

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  In tali pronunce si è ribadito il costante orientamento di questa Corte secondo cui l'elencazione degli atti impugnabili contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 ha natura tassativa, ma, in ragione dei principi costituzionali di tutela del contribuente (artt. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.), ogni atto adottato dall'ente impositore che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, con esplicitazione delle concrete ragioni fattuali e giuridiche, è impugnabile davanti al giudice tributario, senza necessità che si manifesti in forma autoritativa.

  Anche se l'elenco degli atti impugnabili è tassativo, è impugnabile davanti al giudice tributario ogni atto che comunichi una pretesa tributaria specifica e ne esponga le ragioni, anche se non ha forma autoritativa; la tutela anticipata può investire ragioni formali e sostanziali.

• art. 21 d.lgs. n. 546/1992

  Del tutto inconferente risulta inoltre la contestata violazione dell’art. 21 d.lgs. n. 546/1992, non essendo nemmeno rappresentato che l’impugnazione sia stata proposta decorsi i sessanta dalla notifica dell’atto.

  La censura sulla tempestività non può fondarsi su una mera richiesta astratta di verifica: deve essere dedotto concretamente che l'impugnazione sia stata proposta oltre il termine di sessanta giorni.

• art. 2697 c.c.

  Esso, come già rilevato nelle sopracitate precedenti pronunce di questa Corte nei confronti del medesimo Consorzio ricorrente, prospetta una pretesa lacuna nell’attività del giudice circa la verifica della regolarità processuale dell’impugnazione per quanto attiene alla tempestività della stessa, in termini sostanzialmente “accademici”, senza dedurre in concretto un vero e proprio vizio censurabile in cassazione e, in particolare, quello della tardività dell’impugnazione.

  La regola sull'onere della prova non consente di censurare in cassazione, in modo meramente teorico, l'asserita mancata verifica della tempestività: occorre allegare una concreta tardività dell'impugnazione.

• art. 13, legge regionale siciliana 28 gennaio 2014, n. 5

  Tale successione, come chiarito nei richiamati precedenti, non ha comportato, però, l’abolizione né la sostituzione dei vecchi consorzi in concomitanza con l’istituzione dei nuovi, in quanto la previsione dell’art. 13 della legge regionale, che non contempla tale effetto estintivo, nel ridefinire gli ambiti territoriali di operatività dei consorzi tramite la loro unificazione, istituendo, quindi, i nuovi enti, ha indicato un obiettivo programmatico, ha pianificato cioè, sul versante generale, il nuovo assetto organizzativo dei consorzi, senza tuttavia estinguere, per dato normativo, le precedenti entità, concependo, in realtà, tale esito come momento conclusivo di un processo, non potendo trattarsi di una conseguenza correlata alla semplice costituzione della nuova entità.

  L'accorpamento e la ridefinizione degli ambiti territoriali non producono da soli l'immediata estinzione dei consorzi preesistenti. La loro permanenza continua fino al completamento del processo di riorganizzazione e riunificazione.

• art. 19, commi 12 e 13, Regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia Orientale

  Con le citate sentenze n. 6610/26 e n. 6611/2026, emesse nei confronti dell’odierno Consorzio in fattispecie analoga, questa Corte ha ribadito la perdurante legittimazione dei precedenti consorzi, evidenziando che l’art. 19, comma 13, del citato Regolamento, laddove stabilisce che «I piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione del Commissario Straordinario e del Direttore Generale, cui compete l'adozione delle misure, anche transitorie, e degli atti di pianificazione, programmazione e regolamentazione necessari per l'operatività del nuovo Consorzio, nei termini temporali sopra indicati», ha inteso garantire il nesso di continuità tra le attività consortili dei precedenti enti con quello di nuova costituzione.

  La permanenza di piani, ruoli e affidamenti degli enti accorpati assicura la continuità delle attività durante la transizione e conferma la perdurante operatività dei consorzi preesistenti sino alla conclusione del processo di accorpamento.

• art. 1705 c.c.

  Così ricostruita la vicenda, si è, inoltre, esclusa la configurabilità di una delega di funzioni o di poteri, esercitando il Consorzio di bonifica 6 Enna, le attività già ad esso affidate in attesa della definizione del processo di riunificazione degli enti, con conseguente superfluità, inoltre, dell’iniziativa commissariale volta ad attribuire al Consorzio la qualità di mandatario senza rappresentanza del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale, come stabilito dall’art. 1705 c.c., tanto più che l’istituto del mandato senza rappresentanza non appare esportabile in ambito pubblicistico, ove l’affidamento di funzioni è regolato dall’istituto della delega intersoggettiva, che opera tra rami diversi dell’amministrazione e che deve essere prevista dalla legge.

  Il mandato senza rappresentanza previsto dal codice civile non è lo strumento applicabile per trasferire o attribuire funzioni pubblicistiche. Nel caso concreto era comunque superfluo, perché il consorzio territoriale continuava a esercitare le attività già affidategli durante il processo di accorpamento.

Massime di principio

• La mancata attestazione di conformità della copia informatica di una procura analogica non determina automaticamente l'improcedibilità del ricorso quando la controparte non disconosce la conformità della copia e l'attestazione viene depositata prima dell'udienza o dell'adunanza camerale; in tale situazione l'omissione costituisce mera irregolarità.
• Una questione non trattata nella sentenza impugnata può essere esaminata in cassazione soltanto se il ricorrente allega di averla tempestivamente dedotta nel giudizio di merito e indica lo specifico atto processuale in cui ciò è avvenuto; non sono proponibili per la prima volta in cassazione questioni nuove non rilevabili d'ufficio.
• L'elenco degli atti impugnabili previsto dall'art. 19 d.lgs. n. 546/1992 è tassativo, ma è impugnabile davanti al giudice tributario anche l'atto non tipizzato che comunichi una pretesa tributaria specifica, esponendone le ragioni fattuali e giuridiche; il contribuente può contestarlo sia per profili formali sia per profili sostanziali.
• Una doglianza sulla tempestività del ricorso introduttivo non è ammissibile se si limita a lamentare in astratto l'omessa verifica giudiziale, senza dedurre concretamente che l'impugnazione sia stata proposta oltre il termine previsto.
• L'accorpamento di enti pubblici disposto dalla legge, se non accompagnato da una previsione espressa di estinzione immediata, non sopprime automaticamente gli enti preesistenti: questi permangono e conservano la legittimazione a proseguire le attività e i rapporti, anche processuali, fino al completamento del processo di riorganizzazione.
• Durante il processo di accorpamento, la prosecuzione da parte dell'ente preesistente delle attività che gli erano già affidate non costituisce una delega di funzioni da parte del nuovo ente. Il mandato senza rappresentanza civilistico non è, di per sé, lo strumento per l'affidamento di funzioni pubblicistiche, che richiede la pertinente base normativa.

Come è indicizzato