Sentenza n. 3883/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune di Reggio Calabria aveva ordinato la demolizione di plurime opere realizzate presso un compendio immobiliare destinato a impianto di fornitura GPL e bombole di gas, ubicato in area plurivincolata e in prossimità di un cimitero. Gli interessati avevano impugnato l'ordinanza deducendo il travisamento dei fatti, la legittimità delle opere e l'erronea qualificazione dell'area come plurivincolata. Dopo l'accesso ai verbali di sopralluogo, avevano proposto motivi aggiunti censurando anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la violazione delle garanzie partecipative. Il TAR aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti per carenza di interesse e accolto solo in parte il ricorso principale, annullando l'ordinanza limitatamente al manufatto indicato al punto 9 e confermandola per il resto. In appello gli interessati hanno censurato: l'accertamento di un secondo piano fuori terra non compreso nella concessione edilizia in sanatoria; la qualificazione come variazione essenziale del mutamento di destinazione d'uso da stalla ad ufficio e deposito; l'interpretazione della normativa regionale calabrese sulla destinazione d'uso; la sproporzione della demolizione integrale, sostenendo che avrebbe dovuto disporsi soltanto il ripristino della destinazione d'uso; l'erronea ritenuta assenza di titolo per una tettoia; la mancata comunicazione di avvio del procedimento; l'ammissibilità dei motivi aggiunti contro i verbali di sopralluogo. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, la novità della documentazione prodotta in appello e l'acquiescenza alle parti della sentenza non specificamente impugnate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. In via preliminare ha ritenuto inutile esaminare le reciproche eccezioni relative ai documenti nuovi, poiché l'appello era infondato anche senza considerarli. Ha rilevato inoltre che l'appello censurava soltanto i capi della sentenza riguardanti il manufatto di cui al punto 1 dell'ordinanza e la tettoia di cui al punto 5; per le ulteriori opere gli appellanti avevano prestato acquiescenza ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., sicché un'eventuale riforma non avrebbe potuto travolgere l'intera ordinanza demolitoria. Nel merito, ha confermato che dalla comparazione tra lo stato dei luoghi e gli elaborati assentiti risultava un piano ulteriore rispetto al piano fuori terra con soppalco oggetto di sanatoria. Anche la consulenza tecnica di parte descriveva un piano terra, un primo soppalco e un ulteriore piano destinato a uffici, confermando l'abuso sanzionabile ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001. Ha poi ritenuto legittima la qualificazione del mutamento da stalla ad ufficio come variazione essenziale, trattandosi di passaggio tra categorie funzionali non omogenee e di trasformazione idonea ad aggravare il carico urbanistico, in contrasto con la destinazione agricola dell'area. La soglia quantitativa prevista dalla normativa regionale non escludeva tale conclusione, posto che il mutamento riguardava oltre il 50% del secondo piano ed era intervenuto tra la categoria agricola e quella produttiva e direzionale. Il mutamento tra categorie edilizie funzionalmente autonome richiede un titolo edilizio adeguato, anche a prescindere dall'esecuzione di opere, perché incide sul carico urbanistico. La censura sulla demolizione integrale è stata respinta poiché non si trattava del solo mutamento d'uso, ma anche della realizzazione di un intero piano non assentito; risultava quindi giustificata la demolizione dell'intero fabbricato. Quanto alla tettoia, gli appellanti non avevano fornito prova sufficiente della presentazione di una DIA completa e riferibile all'intervento, gravando su di loro l'onere di dimostrare la legittimità dell'opera. È stata respinta anche la censura procedimentale: l'ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001 è atto vincolato conseguente all'accertamento dell'abuso e non richiede, di regola, la previa comunicazione di avvio né una motivazione ulteriore sul pubblico interesse. I verbali di sopralluogo sono stati qualificati come atti endoprocedimentali non autonomamente impugnabili, sicché il TAR aveva correttamente dichiarato inammissibili i motivi aggiunti. L'appellante è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 3.000,00 in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.

  La questione sull'ammissibilità dei documenti nuovi in appello può essere non esaminata quando la controversia può essere definita senza utilizzare tali documenti.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La mancata impugnazione di specifici capi della sentenza di primo grado comporta acquiescenza alle relative statuizioni e delimita l'effetto devolutivo dell'appello.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'accertamento di opere realizzate in assenza di titolo edilizio legittima l'ordine di demolizione; il potere sanzionatorio ha natura vincolata.

• art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso tra categorie funzionali non omogenee costituisce variazione essenziale quando incide sugli standard e sui carichi urbanistici.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso rileva ai fini della qualificazione dell'intervento edilizio e della verifica della sua compatibilità urbanistica.

• art. 13 l. Regione Calabria n. 25/2022

  Si ha variazione essenziale al progetto approvato quando si verifica, tra l'altro, un mutamento della destinazione d'uso degli immobili o di parti di unità immobiliari superiore al 30 per cento della superficie utile lorda o superiore a 20 metri quadrati per unità immobiliare, quando ciò comporti il passaggio da una categoria a un'altra di cui all'articolo 57 della l. Regione Calabria n. 19/2002.

  La disciplina regionale individua una variazione essenziale in presenza di un mutamento d'uso quantitativamente rilevante e comportante il passaggio tra categorie funzionali diverse; nel caso concreto il mutamento tra destinazione agricola e produttiva-direzionale aggravava il carico urbanistico.

• art. 57, commi 4, 10 e 11, l. Regione Calabria n. 19/2002

  Le destinazioni d'uso sono suddivise nei raggruppamenti residenziale, turistico-ricettivo, produttivo e direzionale, commerciale e agricolo. Si ha mutamento di destinazione d'uso quando l'immobile viene utilizzato in modo non occasionale per un'attività appartenente a una categoria diversa da quella in atto. La destinazione in atto è quella fissata dal titolo edilizio o, in sua assenza o indeterminatezza, dalla classificazione catastale o da altri atti probanti.

  La destinazione d'uso in atto si determina prioritariamente sulla base del titolo edilizio; il passaggio stabile dalla categoria agricola a quella produttiva e direzionale integra mutamento d'uso rilevante.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina, di regola, l'illegittimità dell'ordine di demolizione, trattandosi di provvedimento vincolato conseguente all'accertamento dell'abuso.

Massime di principio

• L'appello devolve al giudice soltanto i capi della sentenza di primo grado specificamente censurati; la mancata impugnazione degli ulteriori capi comporta acquiescenza e impedisce che un'eventuale riforma travolga l'intero provvedimento amministrativo.
• La realizzazione di un piano ulteriore rispetto a quello oggetto di sanatoria integra abuso edilizio autonomo e legittima l'ordine di demolizione ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001; la qualificazione del manufatto deve essere effettuata comparando lo stato dei luoghi con gli elaborati grafici assentiti.
• Il mutamento stabile della destinazione d'uso tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, quale il passaggio da una destinazione agricola a una produttiva o direzionale, incide sul carico urbanistico e costituisce variazione essenziale quando ricorrono le condizioni previste dalla disciplina statale e regionale, anche se non accompagnato da opere edilizie rilevanti.
• Quando il mutamento d'uso si accompagna alla realizzazione di un piano non assentito, la sanzione demolitoria può riguardare l'intero fabbricato e non soltanto il ripristino della destinazione d'uso originaria.
• In materia di repressione degli abusi edilizi, l'ordine di demolizione è un provvedimento vincolato: non sono normalmente necessarie la previa comunicazione di avvio del procedimento né una motivazione specifica sull'interesse pubblico concreto e attuale, già individuato dalla legge nel ripristino della legalità urbanistico-edilizia.
• I verbali di sopralluogo sono, di regola, atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività e non sono impugnabili separatamente; la lesione è normalmente imputabile al provvedimento conclusivo, salvo che l'atto intermedio produca un autonomo arresto procedimentale o determini inderogabilmente il contenuto dell'atto finale.

Come è indicizzato