Tribunale, Sentenza T-399/19

Annullamento del rigetto di una denuncia per abuso di posizione dominante nei mercati del gas

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da PGNiG contro la decisione della Commissione del 17 aprile 2019 che aveva respinto una denuncia contro Gazprom per asserito abuso di posizione dominante nel mercato del gas in Polonia. Il Tribunale, Ottava Sezione ampliata, esamina in particolare due nuclei di allegazioni: le condizioni imposte in relazione al gasdotto Yamal e le riduzioni di fornitura nella stagione invernale 2014/2015.

Contesto fattuale e amministrativo

PGNiG, società madre del gruppo attivo nel settore del gas e del petrolio in Polonia, aveva denunciato varie pratiche di Gazprom e delle sue controllate. La vicenda si inserisce nel più ampio procedimento AT.39816, nel quale la Commissione aveva contestato a Gazprom pratiche restrittive nei mercati del gas dell’Europa centrale e orientale e aveva successivamente reso obbligatori impegni adottati ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.

Nel procedimento separato AT.40497, la Commissione ha poi esaminato la denuncia di PGNiG e, con la decisione impugnata, l’ha respinta in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004, ritenendo che non vi fossero motivi sufficienti per proseguire l’indagine.

Le allegazioni oggetto del ricorso

Il ricorso si concentra soprattutto su due gruppi di censure:

• le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture, cioè la pretesa di Gazprom di ottenere contropartite connesse al controllo e alla gestione del tratto polacco del gasdotto Yamal;
• le allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nell’inverno 2014/2015, che PGNiG riteneva finalizzate a impedire riesportazioni di gas verso l’Ucraina.

PGNiG sosteneva inoltre che la Commissione avesse violato i suoi diritti procedurali come denunciante, in particolare perché la lettera di preannuncio del rigetto non avrebbe chiarito il fondamento effettivo del ragionamento amministrativo.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama, in particolare:

• l’articolo 102 TFUE, quale base sostanziale dell’illecito antitrust contestato;
• l’articolo 7 del regolamento n. 773/2004, relativo alla comunicazione al denunciante dei motivi per cui la Commissione intende respingere una denuncia;
• l’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo regolamento;
• l’articolo 296 TFUE, sul dovere di motivazione;
• l’articolo 47 della Carta, in relazione alle garanzie procedurali;
• il regolamento n. 1/2003, in particolare gli articoli 9, 10, 11, paragrafo 6, e 27, paragrafo 4;
• la direttiva 2009/73/CE, evocata nel ragionamento sulle infrastrutture di trasporto del gas e sulla separazione del gestore di rete.

Il primo profilo decisivo: il difetto di informazione sul possibile ricorso all’eccezione dell’azione statale

Il Tribunale afferma che, nel trattare una denuncia, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nella fissazione delle priorità e può respingere una denuncia per mancanza di interesse sufficiente dell’Unione. Tuttavia, questo potere è limitato dagli obblighi procedurali, in particolare dall’obbligo di prendere in considerazione con diligenza tutti gli elementi pertinenti e di consentire al denunciante di essere sentito utilmente.

Nel caso concreto, la Commissione aveva fondato il rigetto delle allegazioni infrastrutturali, tra l’altro, sul contesto intergovernativo tra Polonia e Russia e sugli accordi Polonia-Russia. Il Tribunale osserva però che la nozione di eccezione dell’azione statale non compariva in modo esplicito nella lettera sull’intenzione di rigetto, nonostante tale eccezione fosse poi richiamata nella decisione finale come possibile ragione per escludere l’autonomia del comportamento di Gazprom ai fini dell’articolo 102 TFUE.

Secondo il Tribunale, data la natura eccezionale e restrittiva di tale istituto, la Commissione avrebbe dovuto indicare chiaramente nella lettera preannunciando il rigetto che il suo ragionamento poteva fondarsi su una possibile applicazione dell’eccezione dell’azione statale. Il semplice richiamo a disposizioni degli accordi bilaterali e al diritto russo non bastava a rendere comprensibile alla denunciante la logica seguita dall’istituzione.

L’incidenza della violazione procedurale sulla sorte della decisione

Il Tribunale ricorda che una violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 comporta l’annullamento solo se, in sua assenza, il procedimento avrebbe potuto condurre a un risultato diverso. Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che ciò sarebbe stato possibile, poiché PGNiG avrebbe potuto presentare osservazioni utili sulla questione della coercizione statale e dell’autonomia di Gazprom.

Tuttavia, il rigetto delle allegazioni infrastrutturali si fondava anche su una seconda giustificazione: la decisione di certificazione della Gaz-System quale gestore indipendente del tratto polacco del gasdotto Yamal. Per questo motivo, il Tribunale esamina anche se tale seconda base fosse viziata da errore manifesto di valutazione.

L’errore manifesto nella valorizzazione della decisione di certificazione

Il Tribunale accoglie la censura di PGNiG su questo punto. La Commissione aveva attribuito alla decisione di certificazione un peso decisivo, ritenendo che essa dimostrasse l’assenza di problemi concorrenziali rilevanti in relazione al controllo del tratto polacco del gasdotto Yamal.

Il Tribunale osserva però che la decisione di certificazione conteneva anche un punto del dispositivo relativo al trasferimento della gestione giornaliera delle stazioni di compressione e di misurazione alla Gaz-System, e che tale trasferimento non era stato attuato né alla scadenza prevista né alla data della decisione impugnata. Inoltre, i servizi competenti della Commissione, nei pareri resi nel quadro della procedura energetica, avevano già segnalato i potenziali profili concorrenziali connessi alla gestione di tali stazioni da parte della EuRoPol, società partecipata da PGNiG e Gazprom.

Secondo il Tribunale, la Commissione non poteva attribuire rilievo decisivo alla certificazione ignorando questo elemento e, più in generale, le circostanze del mancato trasferimento della gestione. Inoltre, le allegazioni di PGNiG nella denuncia andavano oltre il mero problema del controllo degli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal, poiché riguardavano anche pretese modifiche statutarie, clausole contrattuali e rinunce a crediti. La Commissione aveva dunque indebitamente ridotto la portata della denuncia alla sola questione affrontata nel procedimento AT.39816.

Le riduzioni delle forniture nell’inverno 2014/2015

Quanto a questo secondo gruppo di allegazioni, il Tribunale non accoglie la censura di PGNiG. La Commissione aveva ritenuto che si trattasse essenzialmente di una controversia contrattuale, che esistesse un meccanismo contrattuale di soluzione delle controversie, che i fatti fossero ormai passati e che il miglioramento dell’interconnessione con la Germania avesse ridotto il rischio di problemi futuri di approvvigionamento.

Il Tribunale rileva che la dichiarazione pubblica del Ministro dell’Energia russo del 25 settembre 2014, pur potendo suggerire un movente anticoncorrenziale, non era sufficiente da sola a imporre ulteriori indagini o a dimostrare una violazione dell’articolo 102 TFUE. Anche gli ulteriori elementi addotti da PGNiG non erano tali da rendere manifestamente errata la valutazione della Commissione. In particolare, la Commissione poteva esaminare separatamente queste riduzioni rispetto alle altre pratiche esaminate nel caso AT.39816 e tener conto dell’esistenza di un rimedio contrattuale alternativo.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale accoglie il ricorso e annulla integralmente la decisione C(2019) 3003 final della Commissione. Condanna la Commissione alle spese di PGNiG e pone le spese delle intervenienti Gazprom PJSC e Gazprom export LLC a carico di ciascuna di esse.

Principi ricavabili

La pronuncia conferma che, nei procedimenti di rigetto di una denuncia antitrust:

• la Commissione deve motivare in modo chiaro e intelligibile i motivi del rigetto;
• non può affidarsi a giustificazioni solo implicite quando intende far leva su istituti eccezionali come l’azione statale;
• deve esaminare con diligenza la reale portata delle allegazioni del denunciante, senza restringerle artificialmente;
• una decisione di un’autorità di altro settore, come la certificazione di un gestore di rete, non può essere utilizzata in modo meccanico se il relativo contesto evidenzia profili concorrenziali non risolti.

La sentenza è particolarmente rilevante per le imprese che operano nei mercati regolati dell’energia e per i professionisti che assistono clienti in denunce antitrust, perché ribadisce che il rigetto della denuncia non può essere fondato su motivazioni opache o incomplete quando siano in gioco questioni di notevole complessità tecnico-regolatoria.