Tribunale, Sentenza T-616/18

Annullamento della decisione della Commissione nel caso Gazprom: impegni vincolanti ex articolo 9 del regolamento n. 1/2003

La pronuncia riguarda il ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da PGNiG contro la decisione C(2018) 3106 final della Commissione, con cui sono stati resi obbligatori gli impegni offerti da Gazprom nel procedimento AT.39816 relativo alle forniture di gas all’ingrosso nei mercati dell’Europa centrale e orientale. Il Tribunale esamina la legittimità di tali impegni alla luce dell’articolo 102 TFUE, del regolamento n. 1/2003 e dei principi di buona amministrazione, proporzionalità e solidarietà energetica.

Fatti e procedimento amministrativo

La Commissione aveva avviato un’indagine sui mercati del gas nei PECO coinvolti, inviando richieste di informazioni e svolgendo ispezioni, quindi aveva adottato una comunicazione degli addebiti il 22 aprile 2015. In tale CA riteneva che Gazprom detenesse una posizione dominante nei mercati nazionali della fornitura di gas all’ingrosso e che avesse attuato una strategia anticoncorrenziale basata su tre gruppi di pratiche: restrizioni territoriali, pratiche tariffarie e addebiti Yamal relativi al gasdotto polacco Yamal. Dopo il test di mercato ex articolo 27, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, Gazprom ha presentato impegni iniziali e poi impegni finali. La Commissione, con la decisione impugnata, ha reso tali impegni obbligatori e ha chiuso il procedimento, ritenendo non più necessari ulteriori interventi.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 102 TFUE;
• l’articolo 263 TFUE;
• l’articolo 9 del regolamento n. 1/2003;
• gli articoli 11, 14, 16, 18, 20, 23 e 27 del regolamento n. 1/2003;
• il regolamento n. 773/2004;
• la decisione 2011/695/UE;
• l’articolo 194, paragrafo 1, TFUE;
• l’articolo 18, paragrafo 1, TFUE;
• l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali;
• la direttiva 2009/73/CE. Sono richiamati anche l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, l’articolo 7 TUE e il protocollo n. 27 sul mercato interno e la concorrenza.

Primo motivo: addebiti Yamal e portata della valutazione preliminare

PGNiG sosteneva che la Commissione non potesse accettare impegni che non coprissero gli addebiti Yamal, già descritti nella CA, e che la scelta di abbandonare tali addebiti fosse non motivata e manifestamente errata. Il Tribunale ricorda che, nel procedimento ex articolo 9, la Commissione non è tenuta a constatare un’infrazione, ma deve soltanto verificare se gli impegni rispondano alle preoccupazioni esposte nella sua valutazione preliminare. Il Tribunale precisa che una comunicazione degli addebiti è un atto processuale e preparatorio; essa circoscrive il procedimento, ma non impedisce alla Commissione di abbandonare censure rivelatesi non più sostenibili. Nel caso concreto, tuttavia, la Commissione non poteva limitarsi a dire che la CA era stata superata dalla decisione finale: essa doveva indicare ragioni che giustificassero l’assenza di impegni sugli addebiti Yamal, poiché tali addebiti rientravano nel dispositivo della decisione impugnata. Tale obbligo è ritenuto soddisfatto. La Commissione aveva addotto due ragioni autonome al punto 138 della decisione impugnata: la decisione di certificazione del gestore del sistema indipendente del tratto polacco del gasdotto Yamal, e la natura intergovernativa dei rapporti nel settore del gas in Polonia. Il Tribunale ritiene sufficiente la prima ragione: la decisione di certificazione dell’autorità nazionale di regolamentazione polacca aveva accertato che Gaz-System esercitava il controllo sugli investimenti relativi a quel tratto, sicché non emergeva più la preoccupazione originaria sul potere di Gazprom di bloccare gli investimenti o i flussi inversi. Gli argomenti della ricorrente sulla mancata attuazione di una raccomandazione o sulle minacce di sospensione delle forniture non sono stati ritenuti idonei a infirmare tale valutazione.

Buona amministrazione, trasparenza e leale cooperazione

Quanto ai principi di buona amministrazione e trasparenza, il Tribunale osserva che la motivazione del punto 138, pur sintetica, consentiva alle parti e al giudice di comprendere l’iter logico della Commissione. Non vi era prova che elementi rilevanti fossero stati ignorati né che la Commissione avesse violato specifiche regole procedurali dei regolamenti n. 1/2003 e 773/2004. Sul principio di leale cooperazione, il Tribunale respinge l’idea che la decisione impugnata avesse precluso in modo definitivo l’intervento delle autorità nazionali e dei giudici nazionali. Le decisioni ex articolo 9 non stabiliscono un’infrazione e non vincolano in tal senso le autorità nazionali, che devono soltanto tenerne conto. La sospensione della competenza nazionale durante il procedimento formale è una conseguenza prevista dall’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, non una violazione imputabile alla Commissione.

Secondo motivo: pratiche tariffarie

Il Tribunale affronta poi gli impegni tariffari, con cui Gazprom ha introdotto clausole di revisione dei prezzi nei contratti a lungo termine nei cinque PECO coinvolti. PGNiG contestava che tali impegni non agissero sulla causa reale dei prezzi eccessivi, cioè le formule di indicizzazione al petrolio, ma solo sul meccanismo di revisione dei prezzi. Il Tribunale rileva che, al momento della valutazione degli impegni, i prezzi contrattuali erano già scesi in seguito al calo dei prezzi del petrolio, avvicinandosi ai livelli di mercato dell’Europa occidentale. In tale contesto la Commissione poteva ritenere non necessaria una modifica immediata delle formule tariffarie e scegliere, in modo non manifestamente irragionevole, un nuovo processo di revisione dei prezzi. Tale processo include criteri di attivazione, frequenza biennale, possibilità di arbitrato entro 120 giorni e applicazione retroattiva dei nuovi prezzi. Il Tribunale ritiene che tale meccanismo rafforzi la posizione dei clienti, perché la sua esecuzione è soggetta al controllo di un mandatario e alla minaccia di sanzioni o di riapertura del procedimento in caso di inosservanza. L’argomento secondo cui Gazprom avrebbe in passato ostacolato le revisioni dei prezzi non basta a dimostrare l’inadeguatezza degli impegni, poiché il nuovo quadro normativo è diverso e vincolante. Il Tribunale respinge anche le censure sulla durata dei procedimenti arbitrali, sui costi arbitrali, sulla limitazione ai contratti di durata almeno triennale e sulla formulazione degli orientamenti tariffari. Considera che gli orientamenti si riferiscono a due criteri principali: il livello dei prezzi nei mercati competitivi dell’Europa occidentale continentale, e le caratteristiche specifiche del contratto. I riferimenti ai prezzi medi all’importazione in Germania, Francia e Italia e ai prezzi hub sono ritenuti idonei e non vaghi; la mancata menzione dell’hub britannico NBP non è decisiva. Quanto all’arbitrato, il Tribunale ritiene che la clausola che impone la sede dell’arbitrato nell’Unione rafforzi l’efficacia degli impegni, perché gli arbitri e i giudici nazionali dovranno tener conto dell’ordine pubblico della concorrenza e della possibilità di annullamento dei lodi contrari all’articolo 102 TFUE o alla decisione ex articolo 9. L’eventuale menzione della Commissione come amicus curiae è invece ritenuta ininfluente, perché gli impegni non le riconoscono tale diritto e l’osservazione della Commissione non incide sulla legittimità della decisione.

Terzo motivo: restrizioni territoriali, punti di consegna e sistema bulgaro

Per le restrizioni territoriali, il Tribunale osserva che la strategia di segmentazione dei mercati individuata nella CA si articolava in pratiche distinte: clausole di restrizione espresse, metodi equivalenti, rifiuti di modificare punti di consegna e misure relative alla Bulgaria. Gli impegni finali coprono tali categorie attraverso tre blocchi: eliminazione delle clausole territoriali e delle clausole di effetto equivalente; modifica dei punti di consegna; e cambiamenti nel sistema del gas bulgaro. Il Tribunale ritiene quindi che la Commissione abbia potuto accettare un approccio graduale, mirato alle pratiche concretamente descritte nella CA, senza dover imporre misure positive di infrastruttura o una risposta globale a ogni aspetto della strategia di Gazprom. Quanto ai punti di consegna, la Corte spiega che tali impegni servono nei casi in cui le interconnessioni infrastrutturali siano insufficienti: in tali casi il trasporto diretto non basta e la rivendita può avvenire solo modificando il punto di consegna, operazione che richiede l’intervento attivo di Gazprom. Le combinazioni previste dagli impegni consentono scambi fra Polonia e paesi baltici, Slovacchia e paesi baltici, Ungheria e Bulgaria, Slovacchia e Bulgaria. Il Tribunale ritiene sufficiente la scelta di concentrarsi su quei collegamenti, tenuto conto dei miglioramenti infrastrutturali intervenuti e del fatto che gli impegni mirano a sopperire a carenze non imputabili alla Gazprom. Sono respinte anche le censure sugli oneri di servizio, sulla durata minima dei contratti, sulla soglia minima di 50 milioni di metri cubi, sulla situazione bulgara e sull’eventuale evoluzione della politica di transito di Gazprom. Il Tribunale considera proporzionati gli oneri fissi scelti per rendere prevedibile e trasparente il meccanismo, e reputa che eventuali mutamenti di mercato possano in ogni caso condurre a una riapertura del procedimento ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2. Per la parte relativa alla Bulgaria, il Tribunale dichiara irricevibili alcuni argomenti dell’interveniente Overgas perché eccedevano l’oggetto della controversia definito dal ricorso principale, e comunque li giudica infondati: gli impegni bulgari mirano alla concorrenza tra gas russo e gas russo, non alla diversificazione generale delle fonti di approvvigionamento.

Quarto motivo: politica energetica dell’Unione e principio di solidarietà

PGNiG sosteneva che la decisione fosse contraria all’articolo 194 TFUE, alla politica energetica dell’Unione e al principio di solidarietà energetica, perché non avrebbe tenuto conto della dipendenza dei PECO dal gas russo, delle pratiche di Gazprom e della necessità di garantire diversificazione e sicurezza degli approvvigionamenti. Il Tribunale afferma che l’articolo 7 TFUE impone la coerenza tra le politiche dell’Unione e che l’articolo 194 TFUE include obiettivi rilevanti come la sicurezza dell’approvvigionamento e l’interconnessione delle reti. Tuttavia, nel procedimento ex articolo 9 la Commissione non è obbligata a svolgere un esame autonomo e completo alla luce della politica energetica, né a imporre obblighi positivi ulteriori a quelli necessari a rispondere alle preoccupazioni concorrenziali. Le eventuali esigenze energetiche possono essere perseguite attraverso altri strumenti normativi o da parte delle autorità nazionali. Il Tribunale osserva anche che il principio di solidarietà invocato dalla ricorrente non impedisce l’adozione di una decisione sugli impegni, né rende illegittimi gli impegni finali, i quali non congelano il mercato e non precludono interventi normativi successivi, come dimostrato anche dall’adozione della direttiva (UE) 2019/692.

Quinto motivo: parità di trattamento

La ricorrente denunciava una discriminazione tra clienti Gazprom dell’Europa occidentale e clienti dei PECO coinvolti. Il Tribunale rileva che le situazioni non erano comparabili: nei PECO la dipendenza da Gazprom era molto maggiore, i mercati erano meno interconnessi e la struttura concorrenziale era diversa. Di conseguenza, non vi è violazione dell’articolo 18 TFUE o del principio di parità di trattamento, perché la differenza di trattamento riflette una differenza oggettiva di situazione.

Sesto motivo: sviamento di potere e violazioni procedurali nella gestione della denuncia

Il Tribunale esamina infine la tesi dello sviamento di potere, che la ricorrente fondava su cambi di posizione della Commissione, comunicati stampa, tempi del procedimento e presunte irregolarità nella gestione degli addebiti Yamal e della denuncia. Il Tribunale ritiene che tali elementi, singolarmente e nel loro complesso, non dimostrino che la Commissione abbia perseguito uno scopo diverso da quello dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003. Quanto alla denuncia, il Tribunale riconosce che la Commissione ha mantenuto una certa ambiguità sulla partecipazione di PGNiG e sul diritto di ricevere la CA e di presentare osservazioni. Tuttavia, considera che la ricorrente ha comunque ricevuto una versione non riservata della CA, ha potuto formulare osservazioni scritte e tali osservazioni sono state effettivamente considerate nel caso AT.39816. Le eventuali violazioni degli articoli 7 e 8 del regolamento n. 773/2004 riguardano piuttosto il procedimento AT.40497 e non incidono sulla legittimità della decisione impugnata.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. PGNiG è condannata alle spese proprie e a quelle della Commissione e delle intervenienti Gazprom; la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Polonia e Overgas sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che, nel procedimento sugli impegni ex articolo 9 del regolamento n. 1/2003:

• la Commissione non deve accertare l’infrazione, ma solo valutare l’adeguatezza degli impegni rispetto alle preoccupazioni preliminari;
• non è necessario che gli impegni coprano tutte le censure iniziali, purché la Commissione motivi ragionevolmente l’abbandono di talune di esse;
• il sindacato del Tribunale è limitato all’errore manifesto di valutazione;
• gli interessi energetici e il principio di solidarietà non impongono di per sé l’adozione di misure più incisive di quelle necessarie a rispondere alle preoccupazioni concorrenziali. La pronuncia ha rilievo pratico per i procedimenti antitrust nel settore energetico, specie quando la Commissione opti per impegni comportamentali complessi e di lunga durata.