Sentenza n. 8884/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione in favore dell'impresa prima classificata e gli atti presupposti, deducendo: l'illegittimità della lex specialis nella parte in cui consentiva di giustificare il ribasso del costo della manodopera anche mediante l'applicazione di istituti contrattuali o normativi, quali gli sgravi contributivi; vizi del verbale della Commissione giudicatrice e travisamento dei fatti; inidoneità e genericità delle giustificazioni rese dall'aggiudicataria nel subprocedimento di verifica dell'anomalia; insostenibilità tecnico-economica dell'offerta; strutturale non conformità dell'offerta; violazione degli artt. 41, comma 14, e 110 del d.lgs. n. 36/2023, anche sulla base di una perizia tecnica di parte. In particolare, la ricorrente contestava che la richiesta di giustificazioni fosse stata trasmessa dalla Commissione anziché dal RUP e con un termine diverso da quello previsto, che la valutazione fosse stata svolta dal solo RUP, che l'offerta aggiudicataria avesse ricevuto un punteggio economico superiore nonostante un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante e che il costo effettivo della manodopera fosse superiore a quello dichiarato, rendendo insostenibile l'offerta.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha escluso che la stipulazione del contratto rendesse il ricorso improcedibile, poiché permaneva l'interesse della seconda classificata all'annullamento dell'aggiudicazione, al possibile subentro e, in via subordinata, al risarcimento per equivalente. Ha inoltre respinto l'eccezione di inammissibilità fondata sull'insindacabilità del giudizio di anomalia, precisando che il controllo giurisdizionale richiede una verifica concreta dell'iter logico-motivazionale seguito dall'amministrazione. Nel merito, ha ritenuto non illegittima la clausola della lex specialis che richiamava anche istituti contrattuali o normativi, poiché l'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 consente all'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e impone di verificare in concreto la correttezza dei costi della manodopera e il rispetto dei livelli retributivi e degli obblighi contributivi. Ha qualificato come vizio meramente formale, non lesivo del contraddittorio né incidente sul risultato, il fatto che la richiesta di giustificazioni fosse stata trasmessa dalla Commissione anziché dal RUP. Ha ritenuto adeguata la verifica svolta dal RUP, che aveva esaminato i costi orari, il monte ore, gli aumenti contrattuali, il tasso di sostituzione del personale, il plafond prudenziale e la riduzione INAIL connessa alla certificazione ISO 45001. Il giudizio di congruità è stato considerato globale e sintetico e non manifestamente irragionevole. Le contestazioni della perizia di parte sono state ritenute mere allegazioni tecniche, prive di autonomo valore probatorio, e comunque non idonee a dimostrare l'inattendibilità complessiva dell'offerta. Il TAR ha altresì escluso che le ore aggiuntive comportassero necessariamente un costo pieno proporzionale, potendo essere distribuite nell'organizzazione del personale part-time. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  «nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera … I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale»

  La previsione tutela i livelli retributivi e gli obblighi contributivi inderogabili, scorporando i costi della manodopera dall'importo soggetto a ribasso, ma consente all'operatore di dimostrare in concreto la sostenibilità di un ribasso derivante da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica di anomalia, imponendo alla stazione appaltante di valutare congruità, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta sulla base delle giustificazioni dell'operatore. Il relativo esito costituisce esercizio di potere tecnico-discrezionale, sindacabile in presenza di manifesta irragionevolezza o di carenze istruttorie e motivazionali concretamente rilevanti.

• art. 23 del disciplinare di gara

  Prevedeva il subprocedimento di verifica dell'anomalia e il coinvolgimento del RUP e della Commissione giudicatrice; la violazione formale relativa al soggetto che aveva trasmesso la richiesta di giustificazioni è stata ritenuta non invalidante in assenza di lesione del contraddittorio o di incidenza sul risultato.

• art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  È richiamato quale espressione del principio di libera iniziativa economica, da considerare nella verifica concreta della correttezza dei costi della manodopera offerti.

Massime di principio

• La clausola di una lex specialis che richiama, tra gli elementi suscettibili di incidere sul ribasso, l'applicazione di istituti contrattuali o normativi non è automaticamente illegittima per contrasto con l'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023; occorre verificare in concreto che il costo effettivo della manodopera resti corretto e compatibile con i livelli retributivi e gli obblighi contributivi inderogabili.
• Il giudizio di anomalia dell'offerta è una valutazione tecnico-discrezionale globale e sintetica, diretta ad accertare l'attendibilità complessiva dell'offerta e la sua capacità di assicurare la corretta esecuzione del contratto; il giudice può sindacarlo quando l'iter istruttorio o motivazionale sia manifestamente irragionevole o affetto da carenze assolute, ma non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante per esaminare isolatamente singole voci di costo.
• La richiesta di giustificazioni nel subprocedimento di anomalia effettuata dalla Commissione anziché dal RUP integra un vizio meramente formale non invalidante quando non abbia leso il contraddittorio procedimentale né inciso sull'attendibilità dell'istruttoria e del risultato finale.
• La consulenza tecnica di parte costituisce un'allegazione difensiva tecnica e non ha autonomo valore probatorio; le sue ricostruzioni contabili non dimostrano l'inattendibilità dell'offerta se non sono corroborate da elementi idonei a contestare complessivamente la verifica svolta dalla stazione appaltante.
• La stipulazione del contratto successiva all'aggiudicazione non determina, di per sé, l'improcedibilità del ricorso tempestivamente proposto dal secondo classificato, poiché permane l'interesse all'annullamento, al possibile subentro o al risarcimento per equivalente.

Come è indicizzato