Sentenza n. 1574/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza del Dirigente del Settore Attività Economiche e SUAP del Comune di Catanzaro che disponeva la chiusura dell'esercizio per tre giorni, quale sanzione accessoria prevista da un'ordinanza sindacale del 2014 in caso di reiterazione, nel medesimo anno solare, di violazioni dei limiti orari della diffusione musicale. La chiusura era stata fondata su due verbali: uno dei Carabinieri, non contestato e pagato, e uno della Polizia Locale relativo a un controllo effettuato alle ore 1:21 della notte tra il 19 e il 20 novembre 2022. Con il primo motivo la ricorrente ha contestato il secondo verbale per difetto di contestazione immediata, genericità della motivazione e insussistenza della violazione, sostenendo che nella notte tra sabato e domenica la diffusione musicale senza trattenimento danzante fosse consentita sino alle ore 2:00. Con il secondo motivo ha dedotto la nullità o inefficacia dell'ordinanza sindacale del 2014, ritenendola un atto generale a contenuto permanente anziché temporaneo. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e del diritto di difesa, perché la chiusura sarebbe stata disposta prima della conclusione del procedimento sanzionatorio relativo al secondo verbale. Nel corso del giudizio, la società ha chiesto e concordato con il Comune lo spostamento dell'esecuzione della chiusura ai giorni 30 e 31 dicembre 2022 e 1° gennaio 2023. Successivamente, l'8 febbraio 2023, la Polizia Locale ha archiviato in autotutela il secondo verbale, riconoscendo che la condotta accertata non costituiva violazione dell'ordinanza nella specifica fascia oraria. Con motivi aggiunti la società ha dedotto che l'archiviazione avesse fatto venir meno retroattivamente uno dei presupposti della chiusura e ha chiesto anche il risarcimento dei danni patrimoniali e d'immagine derivanti dall'esecuzione della sanzione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse la domanda di annullamento dell'ordinanza di chiusura, poiché la sanzione, essendo temporanea, era stata integralmente eseguita nei giorni 30 e 31 dicembre 2022 e 1° gennaio 2023, esaurendo ogni effetto e senza lasciare una concreta utilità ripristinatoria. Il Collegio ha escluso anche l'interesse alla declaratoria di illegittimità ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., ritenendo inconsistente la domanda risarcitoria. In ogni caso, ha rilevato che al momento dell'adozione dell'ordinanza il Comune disponeva formalmente di due verbali di accertamento non ancora caducati, secondo il principio tempus regit actum; la successiva archiviazione del secondo verbale non ha quindi determinato, di per sé, un'illegittimità originaria dell'atto. La censura relativa alla mancata comunicazione di avvio è stata ritenuta infondata anche perché la società aveva interloquito con l'amministrazione chiedendo di concordare la collocazione temporale della chiusura: tale condotta è stata considerata una modalità partecipativa equipollente, idonea a rendere non invalidante il vizio ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Le censure contro l'ordinanza sindacale del 2014 sono state respinte, poiché il Comune è stato ritenuto competente a disciplinare a tempo indeterminato gli orari della musica per tutelare la quiete pubblica e la vivibilità urbana, anche in funzione preventiva rispetto ai fenomeni di malamovida. La domanda risarcitoria è stata respinta per tre autonome ragioni: mancata allegazione e prova concreta dell'an e del quantum del danno, essendosi la società limitata a deduzioni generiche senza produrre bilanci, estratti conto, registri dei corrispettivi o contabilità comparativa; interruzione del nesso causale per la scelta della stessa società di concordare e dare esecuzione alla chiusura nei giorni di Capodanno anziché chiederne tempestivamente la sospensione cautelare; assenza di colpa del Comune, che aveva applicato l'ordinanza sulla base di due verbali redatti da pubblici ufficiali e assistiti dalla fede pubblica ex art. 2700 c.c. La sentenza ha quindi dichiarato in parte inammissibili e in parte respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando integralmente le spese.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  La domanda di annullamento richiede un interesse concreto e attuale; quando un provvedimento temporaneo ha esaurito integralmente i propri effetti, la sua caducazione non arreca, di regola, alcuna utilità pratica diretta o ripristinatoria.

• art. 35, comma 1, lett. b e c, c.p.a.

  La domanda di annullamento di un provvedimento temporaneo integralmente eseguito è inammissibile per carenza di interesse, quando non residui un'utilità concreta per il ricorrente.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La possibilità di accertare l'illegittimità ai fini risarcitori non opera quando la domanda risarcitoria sia inconsistente o comunque infondata.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'atto quando il privato abbia comunque partecipato in modo effettivo al procedimento, interloquendo con l'amministrazione sulla concreta esecuzione della misura.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La partecipazione sostanziale del privato, anche mediante interlocuzione sulla calendarizzazione della sanzione, può rendere non invalidante il vizio procedimentale relativo alla mancata comunicazione di avvio.

• art. 2043 c.c.

  Il risarcimento da illegittimità provvedimentale richiede la prova dell'esistenza e dell'entità del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo; il danno non è in re ipsa.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Richiamato dall'art. 30, comma 3, c.p.a., consente di escludere il risarcimento quando la condotta del danneggiato, come la scelta di concordare e attuare la misura invece di chiederne la sospensione, interrompa o comunque escluda il nesso causale con il danno lamentato.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel giudizio risarcitorio amministrativo rileva il concorso causale del danneggiato e, in particolare, la condotta che abbia contribuito a produrre il pregiudizio.

• art. 2700 c.c.

  I verbali redatti da pubblici ufficiali, assistiti dalla fede pubblica nei limiti previsti dalla norma, possono costituire il presupposto dell'azione amministrativa senza che la loro successiva archiviazione determini automaticamente la colpa dell'amministrazione per l'atto adottato sulla loro base.

Massime di principio

• L'impugnazione di un provvedimento temporaneo integralmente eseguito è inammissibile per carenza di interesse quando l'eventuale annullamento non possa arrecare al ricorrente alcuna utilità pratica diretta o ripristinatoria; la sola astratta esigenza di una pronuncia sull'illegittimità non basta, salvo che residui una concreta domanda risarcitoria fondata.
• La successiva archiviazione o caducazione di uno degli atti presupposti non determina automaticamente l'illegittimità originaria del provvedimento adottato quando, al momento della sua emanazione, l'amministrazione disponesse formalmente di presupposti ancora efficaci e non annullati, secondo il principio tempus regit actum.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento può essere neutralizzata ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando il privato abbia comunque partecipato sostanzialmente al procedimento, anche interloquendo con l'amministrazione sulla concreta esecuzione o calendarizzazione della misura.
• La disciplina comunale, anche a tempo indeterminato, degli orari della diffusione musicale negli esercizi pubblici può essere legittimamente finalizzata alla tutela della quiete pubblica e della vivibilità urbana, nonché alla prevenzione dei fenomeni di malamovida, purché esercitata nell'ambito delle competenze dell'ente.
• Il risarcimento del danno da attività provvedimentale illegittima richiede la puntuale allegazione e prova dell'an e del quantum del pregiudizio, del nesso causale e della colpa dell'amministrazione; deduzioni generiche su perdite di incasso o danni d'immagine non sono sufficienti.
• La scelta consapevole del privato di concordare con l'amministrazione tempi e modalità di esecuzione del provvedimento, anziché chiederne tempestivamente la sospensione giurisdizionale, può interrompere il nesso causale tra l'atto asseritamente illegittimo e il danno successivamente lamentato.

Come è indicizzato