Sentenza n. 16620/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La farmacia e la sua titolare hanno impugnato la nota della ASL Roma 3 del 4 febbraio 2026, che qualificava come irregolari le erogazioni di SUNOSI e disponeva l’addebito di € 6.816,25, nonché, con motivi aggiunti, la nota regionale del 5 agosto 2025 che sollecitava il recupero e la circolare regionale del 20 agosto 2021. Hanno dedotto: difetto di motivazione e di istruttoria, erroneità dei presupposti e mancato confronto con le posizioni emerse nella Commissione Farmaceutica Aziendale, i cui quattro componenti si erano divisi in due posizioni contrapposte senza formare una maggioranza; mancata attivazione del contraddittorio e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; violazione dell’ACN e dell’art. 8, comma 2, d.lgs. 502/1992, nonché dell’accordo regionale sulla distribuzione per conto, che avrebbe previsto l’inserimento automatico in DPC dei nuovi farmaci PHT salvo diversa decisione della Commissione; illegittimità e inefficacia nei confronti delle farmacie della circolare del 2021, perché indirizzata solo alle amministrazioni e non comunicata alle associazioni di categoria o ai sistemi informativi dei farmacisti; violazione di buona fede e affidamento, essendo state rimborsate per circa quattro anni le ricette senza contestazioni; mancata considerazione degli obblighi professionali del farmacista. Nei motivi aggiunti hanno inoltre censurato la nota regionale del 2025 per sviamento, difetto di istruttoria e motivazione e violazione di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento. La ASL ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che si trattasse di un rapporto meramente patrimoniale, e ha difeso l’addebito richiamando la classificazione A-PHT e le disposizioni nazionali e regionali che avrebbero riservato il farmaco alla distribuzione diretta.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.: l’addebito si inserisce nell’esercizio dei poteri pubblicistici di vigilanza e controllo sul servizio farmaceutico e solo in via consequenziale incide su profili patrimoniali. Ha accolto la censura di difetto di motivazione: pur potendo il Direttore generale adottare il provvedimento anche in assenza di una maggioranza in seno alla Commissione, doveva esporre le opposte posizioni risultanti dal verbale e spiegare perché preferiva quella favorevole al recupero; la nota si era invece limitata a qualificare le erogazioni come irregolari. Ha inoltre accolto le censure relative alla distribuzione e alla circolare del 2021: l’inserimento del farmaco nel PHT non esclude in assoluto la distribuzione convenzionata o per conto; la nota regionale, indirizzata esclusivamente alle amministrazioni e mai comunicata ai farmacisti o alle loro associazioni, era un atto interno non opponibile alle ricorrenti. Il TAR ha valorizzato anche il fatto che la ASL aveva rimborsato le ricette per circa quattro anni senza contestazioni, ravvisando una lesione dell’affidamento. Ha quindi accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati; spese compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Deve essere anzitutto affermata la giurisdizione di questo giudice, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., posto che, come rilevato da parte ricorrente, il provvedimento impugnato è stato adottato con riferimento al potere autoritativo di controllo, vigilanza e contestazione della regolarità delle erogazioni farmaceutiche nell'ambito del Servizio Sanitario Regionale (SSR).

  La controversia rientra nella giurisdizione amministrativa esclusiva quando l’addebito alla farmacia è esercizio dei poteri pubblicistici di vigilanza e controllo sul servizio farmaceutico, anche se produce conseguenze patrimoniali.

• art. 5, commi 6 e 13, ACN

  In particolare, vero è che la Commissione è composta da un numero pari di membri correndo così il rischio che non si addivenga ad una composizione, con la conseguenza che si deve ritenere legittimo l’operato del Direttore che si determina nonostante il fatto che la Commissione non sia addivenuta a una maggioranza, tuttavia è necessario che il Direttore, competente ad adottare il provvedimento, dia conto, nel provvedimento finale, delle opposte decisioni e motivi sul perché si ritiene opportuno di preferirne una tesi piuttosto che l’altra.

  La mancanza di una maggioranza nella Commissione non impedisce al Direttore competente di decidere, ma il provvedimento finale deve dar conto delle posizioni contrapposte e motivare la scelta tra esse.

• art. 8 del d.l. 347/2001, convertito in l. 405/2001

  Il Consiglio di Stato ha chiarito che “i farmaci appartenenti alla classe A di rimborsabilità ed inseriti nel citato PHT (Prontuario della distribuzione diretta) sono farmaci compatibili, per le loro caratteristiche, solo con la distribuzione diretta, attraverso i reparti o i servizi farmaceutici delle aziende sanitarie ed ospedaliere ovvero anche con la distribuzione “per conto”, attraverso farmacie convenzionate, previo accordo con le associazioni sindacali di categoria, e ha evidenziato che la modalità di distribuzione “per conto” rappresenta essa stessa una forma di “distribuzione diretta”, alternativa alle altre due, come dispone l’art. 8, comma 1, lett. a), del d.l. n. 347 del 2001 (convertito in l. n. 405 del 2001) tramite le strutture pubbliche e ospedaliere, o le farmacie pubbliche” (sent. n. 131/2023)”.

  L’inserimento di un farmaco nel PHT non esclude la distribuzione per conto tramite farmacie convenzionate, previo accordo con le associazioni sindacali di categoria; tale modalità è ricondotta alle forme di distribuzione diretta.

Massime di principio

• Quando la Commissione consultiva prevista per l’esame delle ricette contestate non raggiunge una maggioranza, l’organo competente può comunque adottare il provvedimento finale, ma deve indicare le posizioni contrapposte emerse e motivare la preferenza accordata a una di esse.
• La classificazione di un farmaco nel PHT non esclude, di per sé, la dispensazione tramite il canale convenzionato della distribuzione per conto, che richiede l’accordo con le associazioni sindacali di categoria.
• Una circolare o nota regionale indirizzata esclusivamente agli uffici e alle amministrazioni del servizio sanitario, non comunicata ai farmacisti né alle loro associazioni, non è opponibile a questi ultimi quale prescrizione esterna che determini le modalità di dispensazione.
• Il protratto rimborso delle ricette senza contestazioni per un periodo di circa quattro anni può fondare un affidamento rilevante e rendere illegittima una successiva contestazione retroattiva, nel contesto considerato dal giudice.

Come è indicizzato