Direttiva 2019/1

Direttiva (UE) 2019/1 sul rafforzamento dei poteri delle autorità garanti della concorrenza

La direttiva mira a colmare le differenze tra gli ordinamenti nazionali che incidono sull’efficacia dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE. Il legislatore dell’Unione considera essenziale che le autorità nazionali garanti della concorrenza operino in modo indipendente, dispongano di risorse adeguate e possano utilizzare poteri investigativi e sanzionatori minimi comuni, in un quadro di stretta cooperazione nella rete europea della concorrenza.

Finalità e impostazione generale

La direttiva nasce dall’esigenza di garantire un’applicazione più uniforme ed efficace delle norme UE sulla concorrenza, evitando che differenze nazionali producano esiti procedurali e sanzionatori disomogenei. La normativa opera sul piano dell’"enforcement" pubblico degli articoli 101 e 102 TFUE e rafforza, senza sostituire, il ruolo delle autorità nazionali incaricate della tutela della concorrenza.

Ambito di applicazione

La direttiva si applica alle autorità nazionali garanti della concorrenza, intese come autorità amministrative e, se previste dal diritto nazionale, anche giudiziarie, quando applicano gli articoli 101 e 102 TFUE. Essa riguarda anche l’applicazione parallela del diritto nazionale della concorrenza allo stesso caso; per le regole sugli accessi al fascicolo e sull’uso delle informazioni, l’ambito si estende altresì all’applicazione autonoma del diritto nazionale della concorrenza nei limiti espressamente previsti.

Sono invece escluse, in via generale, le legislazioni nazionali che prevedono sanzioni penali per le persone fisiche, salvo le norme di coordinamento tra programmi di trattamento favorevole e sanzioni individuali. La direttiva non si applica inoltre alle sanzioni amministrative irrogate a persone fisiche che non operano come soggetti economici indipendenti sul mercato.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 contiene definizioni centrali per l’operatività della direttiva. Rilevano in particolare:

• autorità nazionale, amministrativa e giudiziaria garante della concorrenza;
• rete europea della concorrenza;
• impresa, intesa in senso economico;
• cartello e cartello segreto;
• immunità e riduzione delle ammende;
• trattamento favorevole e programma di trattamento favorevole;
• dichiarazione legata a un programma di trattamento favorevole;
• proposta di transazione;
• domanda semplificata e numero d’ordine;
• autorità richiedente e autorità adita;
• decisione definitiva.

La direttiva precisa anche che ogni riferimento all’applicazione o all’infrazione degli articoli 101 e 102 TFUE comprende l’applicazione parallela del diritto nazionale della concorrenza allo stesso caso.

Garanzie procedurali e diritti fondamentali

L’articolo 3 impone che i procedimenti per le infrazioni degli articoli 101 e 102 TFUE, compreso l’esercizio dei poteri investigativi, rispettino i principi generali del diritto dell’Unione e la Carta dei diritti fondamentali. Gli Stati membri devono garantire il diritto di difesa, il diritto di essere sentiti e il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.

Le autorità devono inoltre svolgere i procedimenti entro un termine ragionevole. Prima di adottare una decisione di constatazione dell’infrazione, è obbligatoria una comunicazione degli addebiti.

Indipendenza delle autorità nazionali garanti della concorrenza

L’articolo 4 richiede che le autorità amministrative nazionali agiscano in modo imparziale e nell’interesse di un’applicazione efficace e uniforme delle norme di concorrenza. Il personale e i decisori devono essere protetti da ingerenze politiche e da altre influenze esterne, non devono ricevere istruzioni da governo o soggetti pubblici o privati e devono evitare attività incompatibili con le loro funzioni.

Devono inoltre essere previsti:

• motivi di rimozione stabiliti preventivamente nel diritto nazionale;
• procedure chiare e trasparenti per selezione, assunzione e nomina;
• regole sui conflitti di interesse e periodi ragionevoli di raffreddamento dopo la cessazione delle funzioni.

La direttiva ammette che gli Stati membri possano mantenere o introdurre garanzie più ampie rispetto agli standard minimi fissati.

Risorse, bilancio e responsabilità

L’articolo 5 impone agli Stati membri di assicurare personale qualificato e risorse finanziarie, tecniche e tecnologiche adeguate. Le autorità devono poter svolgere indagini, adottare decisioni e cooperare nella rete europea della concorrenza, e possono anche essere chiamate a svolgere funzioni consultive e di sensibilizzazione se il diritto nazionale lo consente.

Gli Stati membri devono inoltre garantire l’indipendenza nell’uso della dotazione finanziaria assegnata. Sono richieste relazioni periodiche a un organo governativo o parlamentare, contenenti almeno informazioni su nomine e rimozioni, risorse assegnate e variazioni rispetto agli anni precedenti; tali relazioni devono essere accessibili al pubblico.

Poteri investigativi

La direttiva attribuisce alle autorità un set minimo di poteri investigativi comuni.

Ispezioni nei locali dell’impresa

L’articolo 6 consente accertamenti ispettivi a sorpresa presso imprese e associazioni di imprese. I funzionari autorizzati devono poter:

• accedere a locali, terreni e mezzi di trasporto;
• esaminare libri, documenti e informazioni accessibili, anche in formato digitale;
• acquisire copie o estratti;
• apporre sigilli;
• chiedere spiegazioni a rappresentanti e dipendenti.

Le imprese devono sottoporsi all’ispezione; in caso di opposizione, la polizia o un’autorità equivalente deve poter prestare assistenza, eventualmente in via cautelare. L’autorizzazione giudiziaria preventiva resta salva se richiesta dal diritto nazionale.

Ispezioni in altri locali, incluse abitazioni private

L’articolo 7 consente ispezioni in locali diversi da quelli aziendali quando vi siano motivi ragionevoli per sospettare che lì si trovino documenti rilevanti, comprese le abitazioni di dirigenti o dipendenti. In tal caso è necessaria l’autorizzazione preventiva dell’autorità giudiziaria nazionale. I poteri di accesso e acquisizione sono sostanzialmente analoghi a quelli previsti per i locali dell’impresa.

Richieste di informazioni e audizioni

L’articolo 8 autorizza a richiedere informazioni alle imprese, alle associazioni di imprese e a qualsiasi altra persona fisica o giuridica, entro un termine ragionevole e determinato. Le richieste devono essere proporzionate e non possono costringere il destinatario ad ammettere un’infrazione.

L’articolo 9 consente di convocare in audizione rappresentanti di imprese e associazioni, rappresentanti di altre persone giuridiche e persone fisiche in possesso di informazioni pertinenti.

Provvedimenti di cessazione, misure cautelari e impegni

L’articolo 10 consente di constatare l’infrazione e imporne la cessazione mediante decisione, anche quando l’infrazione sia già cessata. Le autorità possono imporre rimedi comportamentali o strutturali, scegliendo quello meno oneroso se ugualmente efficace.

L’articolo 11 disciplina le misure cautelari: in caso di urgenza, con rischio di danno grave e irreparabile per la concorrenza e sulla base di un accertamento prima facie, l’autorità può ordinare misure provvisorie con decisione, per un periodo determinato o fino alla decisione finale. Gli Stati membri devono prevedere un controllo giurisdizionale accelerato sulla legittimità e proporzionalità di tali misure.

L’articolo 12 disciplina le decisioni con impegni: le autorità possono rendere obbligatori gli impegni proposti dalle imprese quando essi rispondano alle preoccupazioni concorrenziali. Le decisioni con impegni non equivalgono a una constatazione di infrazione e sono normalmente escluse nei cartelli segreti. Il procedimento può essere riaperto se mutano i presupposti, se gli impegni sono violati o se la decisione si fondava su informazioni incomplete o fuorvianti.

Ammende e penalità di mora

L’articolo 13 obbliga gli Stati membri a consentire alle autorità amministrative nazionali di irrogare, o chiedere in sede non penale, ammende efficaci, proporzionate e dissuasive per infrazioni degli articoli 101 e 102 TFUE commesse con dolo o colpa. Le stesse sanzioni devono essere disponibili anche per la mancata collaborazione con le misure investigative e con le decisioni dell’autorità, inclusi ispezioni, sigilli, richieste di informazioni, audizioni e ordini di cessazione.

L’articolo 14 richiede di tener conto di gravità e durata dell’infrazione. Tra gli elementi rilevanti per la quantificazione figurano, tra gli altri, il risarcimento corrisposto in transazione e la solvibilità dell’associazione di imprese. In caso di associazioni, se i contributi dei membri non bastano, l’autorità può chiedere il pagamento direttamente a membri che abbiano partecipato agli organi decisionali o, in ultima istanza, ad altri membri operanti nel mercato interessato, salvo specifiche esenzioni per chi non abbia attuato la decisione o se ne sia dissociato attivamente.

L’articolo 15 fissa un tetto minimo pari al 10 % del fatturato mondiale totale dell’impresa, o, per le associazioni, della somma dei fatturati mondiali dei membri operanti nel mercato interessato. Gli Stati membri possono mantenere o introdurre limiti più elevati.

L’articolo 16 riguarda le penalità di mora, calcolate sul fatturato giornaliero medio mondiale, per costringere l’impresa a fornire informazioni, presentarsi all’audizione, sottoporsi alle ispezioni e rispettare decisioni e misure cautelari.

Trattamento favorevole per i cartelli segreti

La direttiva dedica un intero capo ai programmi di trattamento favorevole, con l’obiettivo di aumentare la scoperta dei cartelli segreti e ridurre le divergenze nazionali.

Immunità dalle ammende

L’articolo 17 impone la previsione di programmi di immunità per le imprese che rivelino la loro partecipazione a cartelli segreti. L’immunità è subordinata a condizioni cumulative:

• soddisfazione delle condizioni generali dell’articolo 19;
• rivelazione della partecipazione al cartello segreto;
• fornitura per prima di elementi probatori sufficienti a consentire un’ispezione mirata oppure, in alternativa, a provare l’infrazione, se nessun’altra impresa ha già ottenuto immunità per quel cartello.

Sono escluse dall’immunità le imprese che abbiano esercitato coercizione su altre imprese per aderire o restare nel cartello.

Riduzione delle ammende

L’articolo 18 prevede la riduzione delle ammende per le imprese che non possono ottenere immunità ma forniscono elementi probatori con significativo valore aggiunto rispetto al materiale già in possesso dell’autorità. Se il richiedente contribuisce con prove decisive utilizzate anche per aggravare l’ammenda verso altri partecipanti, tali ulteriori circostanze non possono essere usate contro di esso per determinare l’ammenda finale.

Condizioni comuni

L’articolo 19 richiede:

• cessazione della partecipazione al cartello, salvo quanto ragionevolmente necessario a preservare l’integrità dell’indagine;
• cooperazione genuina, piena, continua e sollecita;
• fornitura tempestiva di tutte le informazioni rilevanti;
• disponibilità a rispondere alle richieste dell’autorità;
• messa a disposizione del personale per le audizioni;
• divieto di distruggere, falsificare o celare prove;
• divieto di divulgare l’esistenza della domanda prima della comunicazione degli addebiti, salvo diverso accordo.

L’articolo 20 disciplina forma e lingua delle dichiarazioni legate al trattamento favorevole, prevedendo possibilità scritta e orale, conferma scritta di ricezione e uso della lingua ufficiale dello Stato membro interessato o di un’altra lingua dell’Unione concordata bilateralmente.

L’articolo 21 consente alle imprese che intendono richiedere l’immunità di ottenere, su istanza, un posto nell’elenco relativo al trattamento favorevole, per il tempo necessario a raccogliere gli elementi probatori richiesti. Gli Stati membri possono anche estendere questa possibilità alle domande di riduzione.

Domande semplificate

L’articolo 22 disciplina le domande semplificate per i casi in cui sia stata presentata alla Commissione una domanda completa o di numero d’ordine sul medesimo cartello, purché siano coinvolti più di tre Stati membri. Le domande semplificate contengono solo informazioni essenziali e la Commissione resta interlocutore principale finché non decide se perseguire il caso. Se l’impresa presenta poi una domanda completa entro il termine fissato, essa retroagisce alla data della domanda semplificata, a condizione di corrispondenza sostanziale tra oggetto, territori e durata.

Protezione delle persone fisiche collegate al leniency

L’articolo 23 estende la protezione agli attuali ed ex direttori, amministratori e membri del personale delle imprese richiedenti immunità, rispetto a sanzioni amministrative, giudiziarie non penali e, in linea di principio, penali per infrazioni di leggi nazionali che perseguono gli stessi obiettivi dell’articolo 101 TFUE. La protezione è subordinata alla collaborazione attiva e alla presentazione tempestiva della domanda da parte dell’impresa.

Gli Stati membri possono, in deroga, optare per la sola attenuazione delle sanzioni penali quando il contributo di tali persone all’individuazione e all’indagine del cartello prevalga sull’interesse punitivo. È comunque preservato il diritto al pieno risarcimento dei danni delle vittime.

Assistenza reciproca e cooperazione transfrontaliera

Gli articoli 24-28 rafforzano la cooperazione tra autorità nazionali.

Le autorità possono collaborare per ispezioni e audizioni sul territorio di un altro Stato membro, con la possibilità per i funzionari dell’autorità richiedente di assistervi e parteciparvi attivamente. Possono altresì svolgere controlli per verificare l’inottemperanza a misure e decisioni di un’altra autorità.

Su richiesta, l’autorità adita può notificare addebiti, decisioni e altri atti procedimentali, nonché eseguire decisioni che impongono ammende o penalità di mora. L’esecuzione è subordinata a uno strumento uniforme, non richiede riconoscimento ulteriore e può essere rifiutata solo per vizi formali o per manifesta contrarietà all’ordine pubblico. Per l’esecuzione delle ammende è richiesto che l’autorità richiedente abbia compiuto ragionevoli sforzi nel proprio territorio; in altri casi, in particolare se il debitore non è stabilito nello Stato richiedente, l’esecuzione può comunque essere chiesta all’autorità adita.

La direttiva disciplina inoltre costi, traduzioni, valuta applicabile e riparto delle controversie, attribuendo in linea generale le controversie sulla legittimità dell’atto allo Stato dell’autorità richiedente e quelle relative alle misure esecutive allo Stato dell’autorità adita.

Termini di prescrizione

L’articolo 29 prevede che i termini di prescrizione per irrogare ammende e penalità di mora siano sospesi o interrotti durante i procedimenti per lo stesso comportamento dinanzi ad altre autorità nazionali o alla Commissione. La sospensione o interruzione decorre dalla prima misura formale di indagine notificata ad almeno un’impresa e si applica a tutte le imprese o associazioni partecipanti all’infrazione. Rimane sospeso o interrotto anche il termine mentre la decisione è impugnata davanti al giudice del ricorso.

Ruolo processuale delle autorità nazionali

L’articolo 30 tutela la partecipazione processuale delle autorità amministrative nazionali davanti ai giudici nazionali quando esse e le autorità giudiziarie siano entrambe designate come ANC. L’autorità amministrativa può promuovere direttamente l’azione dinanzi al giudice nazionale competente e intervenire nei giudizi come pubblico ministero o parte convenuta, con i medesimi diritti delle parti pubbliche. Può inoltre impugnare le decisioni giurisdizionali e il diniego di autorizzazione preventiva per gli accertamenti ispettivi, se necessaria.

Accesso al fascicolo, segreto professionale e prove

L’articolo 31 limita l’uso di informazioni raccolte da persone fisiche in risposta a determinati poteri investigativi, se gli Stati membri lo prevedono, e impone il rispetto del segreto professionale. Le dichiarazioni legate al trattamento favorevole e le proposte di transazione sono accessibili solo alle parti del procedimento e solo per la difesa; il loro uso in giudizio è ulteriormente ristretto ai casi espressamente indicati dalla direttiva.

Le dichiarazioni leniency possono essere scambiate tra autorità nazionali solo con il consenso del richiedente o, in alternativa, se anche l’autorità ricevente ha ricevuto una domanda sullo stesso caso dal medesimo richiedente e quest’ultimo non può ritirare le informazioni. L’articolo 32 stabilisce che le prove ammissibili comprendono documenti, dichiarazioni orali, messaggi elettronici, registrazioni e qualsiasi altro supporto contenente informazioni.

Funzionamento della rete europea della concorrenza

L’articolo 33 stabilisce che i costi della manutenzione e dello sviluppo del sistema informativo centrale della rete europea della concorrenza e della cooperazione interna sono a carico del bilancio generale dell’Unione, nei limiti degli stanziamenti disponibili. La rete può elaborare e pubblicare migliori prassi e raccomandazioni su indipendenza, risorse, poteri, ammende e assistenza reciproca.

Recepimento, riesame ed entrata in vigore

L’articolo 34 impone agli Stati membri di recepire la direttiva entro il 4 febbraio 2021 e di comunicare alla Commissione le misure nazionali adottate. L’articolo 35 prevede una relazione della Commissione entro il 12 dicembre 2024 sul recepimento e sull’attuazione, con possibilità di riesame e di proposta legislativa successiva. La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.