Direttiva 2018/2001

Direttiva (UE) 2018/2001 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili

La direttiva rifonde la disciplina europea già contenuta nella direttiva 2009/28/CE e si colloca nel quadro dell'articolo 194 TFUE e della strategia clima-energia al 2030. Il legislatore UE intende consolidare i risultati già acquisiti, aumentare la certezza per gli investitori e allineare il diritto derivato agli obiettivi dell'Accordo di Parigi, rafforzando nello stesso tempo mercato interno, decarbonizzazione e sicurezza degli approvvigionamenti.

Obiettivi e logica normativa

La direttiva persegue un quadro comune per la promozione dell'energia da fonti rinnovabili, con un obiettivo vincolante a livello di Unione e una serie di strumenti settoriali e trasversali. La struttura è tipica della direttiva: vincola gli Stati membri al risultato, ma lascia ampia discrezionalità sulle forme di attuazione, soprattutto in materia di sostegno economico, procedure amministrative e organizzazione dei sistemi nazionali.

Obiettivo vincolante UE al 2030 e contributi nazionali

L'articolo 3 stabilisce che la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia dell'Unione nel 2030 deve essere almeno pari al 32 %.

• Gli Stati membri contribuiscono collettivamente al raggiungimento di tale obiettivo mediante i piani nazionali integrati per l'energia e il clima.
• La Commissione valuta l'adeguatezza dei contributi nazionali e, in caso di insufficienza, applica la procedura di governance del regolamento (UE) 2018/1999.
• Entro il 2023 la Commissione deve riesaminare l'obiettivo e proporne l'innalzamento se vi siano ulteriori rilevanti riduzioni dei costi, esigenze connesse agli impegni internazionali di decarbonizzazione o un significativo calo dei consumi energetici.
• Dal 1o gennaio 2021 ciascuno Stato membro non può scendere sotto la quota base di riferimento indicata nell'allegato I, parte A; in caso di scostamento si applica il meccanismo correttivo del regolamento 2018/1999.

Per l'avvocato e il consulente fiscale/energetico, il punto centrale è che l'obbligo è di risultato: lo Stato membro deve assicurare il target complessivo UE e il proprio contributo nazionale, ma può scegliere i mix di misure interne, di mercato, fiscali o amministrative più adatti al contesto nazionale.

Regimi di sostegno e stabilità degli incentivi

L'articolo 4 consente agli Stati membri di istituire regimi di sostegno per promuovere l'energia rinnovabile. Per l'energia elettrica da fonti rinnovabili, il sostegno deve essere progettato in modo da:

• favorire l'integrazione nel mercato;
• rispondere ai segnali di mercato;
• evitare distorsioni non necessarie;
• tenere conto dei costi di integrazione del sistema e della stabilità della rete.

Le procedure di gara devono essere, in linea di principio, aperte, trasparenti, competitive, non discriminatorie ed efficaci sotto il profilo dei costi. Sono però possibili deroghe per:

• impianti di piccola taglia;
• progetti pilota;
• limitazioni a specifiche tecnologie, quando l'apertura indiscriminata produrrebbe risultati non ottimali per vincoli di rete, stabilità, costi di integrazione, necessità di diversificazione o, per la biomassa, per evitare distorsioni nei mercati delle materie prime.

L'articolo 6 rafforza il principio di stabilità normativa:

• il livello e le condizioni del sostegno non devono essere rivisti in modo da compromettere diritti acquisiti e sostenibilità economica dei progetti già finanziati;
• sono ammessi adeguamenti solo se fondati su criteri oggettivi stabiliti sin dall'origine del regime;
• gli Stati membri devono pubblicare un calendario a lungo termine degli stanziamenti di sostegno;
• almeno ogni cinque anni devono valutare efficacia e impatti distributivi dei regimi.

Questa parte è particolarmente rilevante in pratica perché limita il rischio di modifiche retroattive o imprevedibili dei meccanismi di incentivo, tema centrale per finanziamenti project finance, contratti PPA e operazioni M&A nel settore renewable.

Cooperazione tra Stati membri, trasferimenti statistici e URDP

Gli articoli 8, 9, 10, 11, 12 e 13 disciplinano una gamma di meccanismi di cooperazione:

• trasferimenti statistici di energia rinnovabile tra Stati membri;
• progetti comuni tra Stati membri;
• progetti comuni con paesi terzi;
• regimi di sostegno comuni;
• piattaforma dell'Unione per lo sviluppo delle rinnovabili (URDP).

Con riferimento ai trasferimenti statistici:

• uno Stato membro può trasferire a un altro una quantità determinata di energia rinnovabile;
• la quantità è dedotta dal Paese cedente e aggiunta a quello ricevente;
• gli accordi possono riguardare uno o più anni civili;
• devono essere notificati alla Commissione o perfezionati sulla URDP entro 12 mesi dalla fine di ciascun anno di efficacia;
• devono indicare quantità e prezzo.

Per i progetti comuni tra Stati membri:

• due o più Stati membri possono cooperare su progetti di energia elettrica, calore e freddo da rinnovabili;
• la notifica alla Commissione deve descrivere impianto, quota da attribuire e periodo di computo;
• il progetto può durare oltre il 2030;
• la Commissione può fornire assistenza tecnica e orientamenti.

Per i progetti con paesi terzi:

• l'energia elettrica è computabile solo se è effettivamente consumata nell'Unione secondo i criteri tecnici di interconnessione e programmazione;
• l'impianto deve essere entrato in esercizio dopo il 25 giugno 2009 o essere stato oggetto di aumento di capacità successivo a tale data;
• non deve aver beneficiato di sostegno estero incompatibile;
• deve essere prodotta nel rispetto del diritto internazionale e dei diritti umani.

La URDP è concepita come meccanismo di mercato e matching tra domanda e offerta per i trasferimenti statistici; la direttiva rinvia a futuri atti delegati per la disciplina di dettaglio.

Autoconsumo di energia rinnovabile

L'articolo 21 riconosce agli Stati membri l'obbligo di consentire ai consumatori di diventare autoconsumatori di energia rinnovabile. Gli autoconsumatori, individualmente o tramite aggregatori, devono poter:

• produrre energia rinnovabile, anche per il proprio consumo;
• immagazzinare e vendere l'eccedenza;
• accedere a accordi di compravendita di energia rinnovabile e a scambi tra pari;
• installare sistemi di accumulo senza doppio onere;
• mantenere i diritti e gli obblighi del consumatore finale;
• ricevere remunerazione per l'energia immessa in rete, eventualmente tramite regimi di sostegno.

Gli Stati membri possono applicare oneri o tariffe in alcuni casi specifici, ad esempio se il cumulo dell'autoconsumo supera l'8 % della potenza installata totale dello Stato membro dal 1o dicembre 2026 e se una analisi costi-benefici dimostra un onere sproporzionato per la sostenibilità finanziaria del sistema elettrico. Sono inoltre possibili oneri per impianti con potenza installata superiore a 30 kW o in presenza di sostegni pubblici che lo giustifichino.

Il paragrafo 6 impone un quadro favorevole per rimuovere ostacoli ingiustificati, garantire accesso ai finanziamenti e aprire gli strumenti di sostegno anche a consumatori vulnerabili e a basso reddito.

Comunità di energia rinnovabile

L'articolo 22 introduce la figura delle comunità di energia rinnovabile, definite come soggetti giuridici autonomi, controllati da membri o azionisti vicini agli impianti, con partecipazione aperta e volontaria e finalità di beneficio ambientale, economico o sociale, non di profitto finanziario.

Le comunità devono poter:

• produrre, consumare, immagazzinare e vendere energia rinnovabile;
• scambiare internamente l'energia prodotta;
• accedere ai mercati dell'energia elettrica in modo non discriminatorio.

Gli Stati membri devono valutare ostacoli e potenziale di sviluppo, predisporre un quadro di sostegno, rimuovere ostacoli amministrativi e normativi, assicurare procedure proporzionate e trasparenti e consentire, se lo desiderano, anche la partecipazione transfrontaliera. La direttiva richiede che i principi essenziali del quadro favorevole siano riportati nei piani nazionali integrati energia-clima.

Riscaldamento, raffrescamento e teleriscaldamento

L'articolo 23 impone agli Stati membri di perseguire un aumento medio annuo della quota di energia rinnovabile nel settore del riscaldamento e del raffrescamento pari indicativamente a 1,3 punti percentuali per i periodi 2021-2025 e 2026-2030, con riduzione a 1,1 punti per gli Stati membri che non utilizzano calore e freddo di scarto.

Sono previste modalità flessibili di attuazione:

• contabilizzazione del calore/freddo di scarto entro limiti quantitativi;
• considerazione come “realizzazione” dell'obiettivo per Stati membri con quote già elevate;
• misure dirette o indirette, anche fiscali;
• designazione di soggetti attuatori.

L'articolo 24 disciplina il teleriscaldamento e teleraffrescamento:

• i consumatori devono ricevere informazioni accessibili su prestazione energetica e quota rinnovabile;
• i clienti di sistemi non efficienti, o che non diventeranno efficienti entro il 31 dicembre 2025 in base a piano approvato, possono disconnettersi per generare in proprio calore o raffrescamento da rinnovabili;
• i gestori possono essere obbligati a connettere fornitori terzi di calore/freddo rinnovabile;
• sono previste esenzioni per sistemi efficienti, per quelli di piccola dimensione o per Stati membri con quota di teleriscaldamento molto bassa o già quasi integralmente efficiente.

Trasporti: quota minima, carburanti avanzati e carbonio riciclato

L'articolo 25 è uno dei nuclei più rilevanti della direttiva. Ogni Stato membro deve imporre ai fornitori di carburante un obbligo affinché entro il 2030 la quota di energia rinnovabile nei trasporti sia almeno pari al 14 %.

Gli Stati membri possono differenziare tra fornitori e vettori energetici tenendo conto della maturità tecnologica. La norma consente di includere:

• carburanti rinnovabili liquidi e gassosi di origine non biologica, anche se usati come intermedi;
• carburanti derivanti da carbonio riciclato, facoltativamente.

Per biocarburanti avanzati e biogas da materie prime dell'allegato IX, parte A, è fissata una quota minima:

• 0,2 % nel 2022;
• 1 % nel 2025;
• 3,5 % nel 2030.

Il paragrafo 2 prevede che i carburanti rinnovabili liquidi e gassosi di origine non biologica debbano garantire una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra almeno del 70 % dal 1o gennaio 2021. La Commissione deve adottare un atto delegato sui soggetti derivanti da carbonio riciclato.

Colture alimentari e foraggere, rischio ILUC e limiti quantitativi

L'articolo 26 limita il contributo di biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa ottenuti da colture alimentari e foraggere:

• la loro incidenza non può superare di più di 1 punto percentuale la quota del 2020 nello Stato membro;
• il tetto complessivo è del 7 % nei trasporti stradali e ferroviari;
• se la quota nel 2020 è inferiore all'1 %, può salire fino al 2 %;
• gli Stati membri possono fissare limiti inferiori;
• il raggiungimento della quota minima dell'articolo 25 può essere ridotto di conseguenza, entro limiti massimi.

Per i carburanti ad alto rischio di cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni (ILUC), il contributo non può superare il livello di consumo del 2019 e tale tetto deve ridursi gradualmente fino allo zero entro il 31 dicembre 2030, salvo certificazione come low ILUC risk. La Commissione deve adottare atti delegati con i criteri di certificazione low ILUC risk e riesaminarli entro il 1o settembre 2023.

Calcolo delle quote nel trasporto e moltiplicatori

L'articolo 27 stabilisce la metodologia di calcolo per la quota minima nei trasporti.

Tra i principali elementi:

• il numeratore include tutte le fonti rinnovabili nei trasporti, compresa l'elettricità rinnovabile;
• il denominatore comprende i combustibili stradali e ferroviari immessi al consumo;
• si applicano valori di contenuto energetico dell'allegato III;
• l'energia elettrica rinnovabile può essere moltiplicata per 4 nel trasporto stradale e per 1,5 nel ferroviario;
• i biocarburanti e biogas da allegato IX parte A possono essere conteggiati al doppio;
• i carburanti per aviazione e navigazione possono beneficiare di un moltiplicatore 1,2, salvo quelli da colture alimentari e foraggere;
• è prevista una metodologia speciale per l'elettricità usata per produrre carburanti rinnovabili di origine non biologica, con criteri di addizionalità e correlazione temporale e geografica, da definire con atto delegato.

Banca dati dell'Unione e prevenzione delle frodi nei trasporti

L'articolo 28 impone una banca dati dell'Unione per tracciare i carburanti liquidi e gassosi nel settore dei trasporti. Gli operatori devono inserire dati sulle transazioni e sulle caratteristiche di sostenibilità, inclusi i gas a effetto serra sul ciclo di vita.

La banca dati serve a:

• prevenire doppi conteggi;
• verificare la conformità ai criteri degli articoli 25 e 29;
• rafforzare il controllo delle frodi.

Gli Stati membri possono avere banche dati nazionali collegate a quella UE. La Commissione pubblica dati aggregati ogni due anni.

Criteri di sostenibilità e riduzione delle emissioni per biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa

L'articolo 29 è la disposizione più tecnica della direttiva. Stabilisce che la produzione è conteggiabile solo se rispetta criteri di sostenibilità e criteri minimi di riduzione delle emissioni.

In sintesi:

• per biocarburanti e bioliquidi sono richiesti criteri armonizzati UE;
• per combustibili da biomassa gli Stati membri possono introdurre criteri ulteriori;
• sono esclusi o limitati i combustibili provenienti da terreni ad alto valore di biodiversità, aree con elevate scorte di carbonio, torbiere e biomassa forestale non sostenibile;
• per gli impianti di biomassa valgono soglie di potenza termica nominale totale pari o superiore a 20 MW per i solidi e 2 MW per i gassosi;
• per la biomassa forestale sono richiesti criteri di legalità, rigenerazione forestale, tutela delle aree protette, mantenimento della qualità del suolo, biodiversità e capacità produttiva;
• sono previsti criteri LULUCF, legati agli impegni dell'Accordo di Parigi e agli NDC;
• l'energia elettrica da combustibili da biomassa è conteggiabile solo al ricorrere di specifici requisiti di efficienza, dimensione e tecnologia (cogenerazione ad alto rendimento o efficienza netta minima).

Sono inoltre previste soglie di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra:

• 50 % per impianti in funzione al 5 ottobre 2015 o prima;
• 60 % per impianti dal 6 ottobre 2015 al 31 dicembre 2020;
• 65 % per impianti dal 1o gennaio 2021 per biocarburanti, biogas da trasporto e bioliquidi;
• 70 % per energia elettrica, riscaldamento e raffrescamento da biomassa in impianti in funzione dal 1o gennaio 2021 al 31 dicembre 2025;
• 80 % per impianti in funzione dal 1o gennaio 2026.

Per le regioni ultraperiferiche è prevista una deroga temporanea con criteri specifici, da notificare alla Commissione. Gli Stati membri possono anche adottare ulteriori criteri nazionali per la biomassa, ma la Commissione deve valutarne l'impatto sul mercato interno entro il 31 dicembre 2026.

Verifica della conformità, sistemi volontari e controlli

L'articolo 30 impone agli operatori economici di dimostrare il rispetto dei criteri di sostenibilità e delle soglie di riduzione delle emissioni mediante un sistema di equilibrio di massa.

Punti essenziali:

• le partite possono essere mescolate purché le caratteristiche di sostenibilità restino tracciabili;
• ciascuna partita può essere conteggiata una sola volta;
• è richiesto controllo indipendente e documentazione affidabile;
• gli obblighi valgono sia per prodotti UE sia importati.

La direttiva valorizza i sistemi volontari nazionali o internazionali, che la Commissione può riconoscere con decisione di esecuzione se garantiscono affidabilità, trasparenza e controllo indipendente. Tali sistemi devono pubblicare relazioni annuali e possono essere oggetto di revoca del riconoscimento in caso di inadempienza.

È anche prevista la possibilità per gli Stati membri di istituire sistemi nazionali lungo l'intera catena di custodia, con riconoscimento reciproco bilaterale o multilaterale.

Calcolo delle emissioni di gas a effetto serra e allegati tecnici

L'articolo 31 disciplina la metodologia di calcolo delle emissioni per biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa, mediante formule e allegati tecnici.

La norma distingue tra:

• valori standard;
• valori reali;
• combinazioni di valori standard disaggregati e valori reali.

Sono previste regole su:

• emissioni da estrazione/coltivazione;
• modifiche delle scorte di carbonio per cambiamento d'uso del suolo;
• lavorazione;
• trasporto e distribuzione;
• emissioni al momento dell'uso;
• cattura e stoccaggio di CO2;
• co-prodotti;
• energia di cogenerazione.

L'articolo 32 collega tali atti di esecuzione alle disposizioni della direttiva 98/70/CE, garantendo coerenza tra le metodologie.

Gli allegati V e VI contengono tabelle estremamente dettagliate per i valori tipici e standard delle filiere, con riferimento a singole materie prime e a vari scenari di produzione, distanza di trasporto e uso di cogenerazione. Per un professionista, ciò significa che il dossier di conformità e di due diligence deve essere costruito con dati tecnici e contabili estremamente granulari.

Informazione, formazione e garanzie di origine

L'articolo 18 impone agli Stati membri di assicurare informazione, formazione e certificazione degli installatori. L'allegato IV dettaglia i requisiti formativi minimi per installatori di biomassa, pompe di calore, geotermia e solare, incluse prove pratiche e corsi di aggiornamento.

L'articolo 19 disciplina le garanzie di origine:

• servono esclusivamente a dimostrare al cliente finale l'origine rinnovabile dell'energia;
• hanno durata di 12 mesi dalla produzione dell'unità corrispondente;
• non possono essere emesse più volte per la stessa unità di energia;
• possono essere trasferite separatamente dall'energia fisica;
• devono essere riconosciute tra Stati membri salvo dubbi fondati su accuratezza, affidabilità o autenticità;
• possono riguardare anche gas rinnovabile e, facoltativamente, energia non rinnovabile.

È rilevante che la garanzia di origine non ha funzione di compliance rispetto all'obiettivo nazionale dell'articolo 3: il suo ruolo è informativo e di mercato, non di computo degli obiettivi.

Accesso alle reti e infrastrutture

L'articolo 20 tratta l'integrazione nelle reti del gas e del teleriscaldamento/teleraffrescamento. Gli Stati membri devono, se del caso, valutare l'estensione della rete gas per il biometano e imporre trasparenza su regole tecniche e tariffe di connessione. Devono inoltre valutare la necessità di nuove infrastrutture per il teleriscaldamento e teleraffrescamento rinnovabile nell'ambito dei piani energia-clima.

Recepimento, abrogazione e scadenze rilevanti

L'articolo 36 è il termine chiave per gli operatori del diritto nazionale:

• gli Stati membri devono recepire gli articoli da 2 a 13, da 15 a 31, l'articolo 37 e gli allegati II, III e da V a IX entro il 30 giugno 2021;
• il recepimento deve essere accompagnato da un riferimento alla direttiva o da un rinvio nella normativa nazionale;
• gli Stati membri devono comunicare il testo delle disposizioni principali di diritto interno;
• la direttiva 2009/28/CE è abrogata dal 1o luglio 2021, con salvezza degli obblighi transitori e degli obiettivi 2020.

L'articolo 38 stabilisce l'entrata in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale.

Indicazioni operative per il professionista

Per avvocati e commercialisti italiani, la direttiva richiede attenzione su quattro fronti principali:

• recepimento nazionale e coordinamento con la disciplina interna su autorizzazioni, incentivi e rete;
• qualificazione fiscale e contrattuale di autoconsumo, comunità energetiche e PPA rinnovabili;
• due diligence sulla sostenibilità delle biomasse e sui meccanismi di tracciabilità/certificazione;
• verifica dei nuovi obblighi per fornitori di carburante e operatori dei trasporti, in particolare sulle quote minime, sui moltiplicatori e sui limiti ILUC.

In sintesi, la direttiva non si limita a fissare un target climatico, ma costruisce un sistema integrato di regole sostanziali e procedurali che impatta energia, ambiente, trasporti, mercato interno e filiere industriali collegate.