Cassazione Civile, Sentenza n. 26783/2024 del 15/10/2024

Esito

La controversia

I resistenti avevano impugnato, con opposizione ex art. 195 TUF, le sanzioni pecuniarie irrogate da Consob con delibera n. 20067/2017 per violazioni connesse alla mancata mappatura e alla non adeguata verifica di adeguatezza degli strumenti finanziari emessi e distribuiti da Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio (BPEL) in vari periodi tra il 2010 e il 2015. Le principali censure erano la decadenza del potere sanzionatorio di Consob per decorrenza del termine di 180 giorni disposto dall'art. 195 TUF, l'omesso esame delle difese, violazione del contraddittorio, carenza dell'elemento soggettivo e applicabilità della lex mitior. La Corte d'appello di Firenze aveva accolto l'opposizione ritenendo tardiva la contestazione, perché Consob sarebbe venuta in possesso degli elementi conoscitivi utili già al più tardi il 14/02/2014, sicché il termine di 180 giorni sarebbe decorso prima della notificazione del 04/10/2016. Consob ha proposto ricorso per cassazione sostenendo, in particolare, che la corte toscana ha confuso l'acquisizione materiale degli elementi conoscitivi con il momento dell'accertamento rilevante ai fini della decorrenza del termine sanzionatorio e ha erroneamente trattato come unitaria la vigilanza sugli emittenti e sugli intermediari

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso di Consob quanto ai motivi secondario e terzo, ritenendo che la Corte d'appello aveva errato nel definire il momento iniziale dei 180 giorni basandosi sull'acquisizione di elementi idonei a sollevare un'ispezione da parte di Banca d'Italia invece che sul completamento dell'attività istruttoria di Consob e senza rispettare la netta distinzione normativa tra vigilanza sugli emittenti e sugli intermediari. La Cassazione ha precisato principi di diritto relativi alla decorrenza del termine: l'accertamento ai fini dell'art. 195 TUF coincide con il momento in cui l'autorità ha completato l'attività istruttoria necessaria per valutare la sussistenza dell'infrazione, non con la mera acquisizione materiale dei fatti; il giudice non può sostituirsi all'autorità nel decidere se avviare l'indagine; nel rapporto tra autorità concorrenti si presume, salvo prova contraria, che l'autorità non ispezionante sia in grado di valutare le irregolarità segnalate dall'altra una volta ricevuti rapporti o provvedimenti; in caso di commissariamento o amministrazione straordinaria la ricezione dei rapporti dei commissari può costituire momento rilevante. Per questi motivi la sentenza della Corte d'appello è stata cassata, con rinvio per un nuovo esame della controversia secondo i principi indicati; il primo motivo di cassazione è stato invece rigettato e i motivi quarto e quinto sono stati assorbiti

Norme richiamate

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF), art. 195

  non presente nel testo oltre all'indicazione dell'articolo

  Il termine di 180 giorni per la contestazione decorre non dalla mera acquisizione materiale dei fatti, ma dal momento in cui l'autorità ha completato l'attività istruttoria e può formare l'accertamento. Accertamento e constatazione del fatto sono concetti distinti

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 14 commi 2 e 6

  non presente nel testo oltre all'indicazione dell'articolo

  Rinvocata con riguardo alla disciplina dei termini e delle forme della contestazione sanzionatoria; la Corte ha esaminato la tempestività dell'azione sanzionatoria alla luce dei principi di quella normativa

• Regolamento Intermediari, art. 40

  non presente nel testo oltre all'indicazione dell'articolo

  Norma relativa agli obblighi di adeguatezza e profilatura degli strumenti rispetto alle esigenze della clientela; la delibera sanzionatoria contestava in particolare omissioni relative a questi obblighi di intermediazione

• d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF), artt. 5 e 94 e segg.

  non presente nel testo oltre all'indicazione degli articoli

  Riferimenti alla disciplina generale della vigilanza: la Corte ha sottolineato la necessità di distinguere la vigilanza sugli emittenti da quella sugli intermediari e ha ritenuto errata la ricostruzione che avrebbe unificato indistintamente i momenti di conoscenza rilevanti per l'una e per l'altra vigilanza

• d.lgs. 13 settembre 2011, n. 150, art. 6

  non presente nel testo oltre all'indicazione dell'articolo

  Richiamato nei motivi relativi alla formazione della prova; valutazione dell'uso di elementi indiziari nella materia sanzionatoria amministrativa

• codice civile, artt. 2727 e 2729

  non presente nel testo oltre all'indicazione degli articoli

  Norme in tema di prova presuntiva e onere della prova; citate in relazione alla legittima formazione della prova indiziaria in sede sanzionatoria

• TUF, art. 21 comma 1 lett. a

  non presente nel testo oltre all'indicazione dell'articolo

  Richiamato nella contestazione originaria come riferimento generale a doveri degli organi societari; nella ricostruzione fattuale indica il quadro normativo d'insieme delle contestazioni mosse contro i membri degli organi di BPEL

Massime di principio

• La decorrenza del termine per la contestazione sanzionatoria (180 giorni ex art. 195 TUF) inizia quando l'autorità ha completato l'attività istruttoria necessaria a formare un accertamento e non quando essa ha semplicemente acquisito materiale informativo sulla vicenda
• Il giudice di merito non può sostituirsi all'autorità amministrativa nel decidere se e quando avviare indagini ispettive: il suo controllo è limitato alla verifica della ragionevolezza e della non eccessiva inerzia dell'autorità, valutata ex ante e non con il senno del poi
• Occorre distinguere nettamente la vigilanza sugli emittenti da quella sugli intermediari: elementi conoscitivi rilevanti per un'autorità (per esempio Banca d'Italia) non sempre coincidono automaticamente con l'inizio dell'attività istruttoria dell'altra autorità (Consob) se non è dimostrato che quest'ultima ha potuto compiere l'accertamento formale
• Quando due autorità di vigilanza intervengono sulla stessa vicenda, vale la presunzione iuris tantum che l'autorità non ispezionante possa apprezzare le irregolarità segnalate dall'altra una volta che riceva rapporti ispettivi, provvedimenti o i rapporti dei commissari straordinari; tuttavia questa presunzione è superabile con prova contraria
• In situazioni di amministrazione straordinaria o commissariamento, la ricezione da parte dell'autorità di vigilanza dei rapporti dei commissari o dei provvedimenti dell'altra autorità può assumere rilievo ai fini dell'avvio del termine per la contestazione
• Nella materia sanzionatoria amministrativa è ammessa l'utilizzazione di prova indiziaria, ma la formazione e la valutazione di tale prova devono rispettare i criteri di collegamento logico e di sufficienza; il giudice di legittimità verifica che tali criteri siano stati osservati dal giudice di merito