Sentenza n. 9156/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, operante nel settore dei dispositivi medici e diagnostici in vitro, ha impugnato gli atti statali e regionali concernenti il ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018. Ha dedotto plurimi vizi di eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, violazione dell'art. 7 l. 241/1990, dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, dell'art. 1, comma 557, l. 145/2018 e dell'art. 18 d.l. 115/2022, nonché difetto di competenza, lesione del legittimo affidamento, violazione dei principi di proporzionalità e temporaneità, travisamento nella determinazione del fatturato e violazione della direttiva 2014/24/UE. Ha inoltre prospettato l'illegittimità costituzionale della disciplina primaria e chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Le censure sostanziali riguardavano, in particolare, la fissazione tardiva dei tetti regionali, l'applicazione retroattiva del meccanismo di payback, l'alterazione dell'equilibrio economico delle forniture aggiudicate e l'erronea quantificazione delle somme dovute.

La decisione

Il TAR ha rigettato la domanda di annullamento degli atti generali e ministeriali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento: il sistema, nelle sue componenti essenziali, era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima delle gare, mentre gli atti del 2019 e del 2022 hanno reso operative procedure già previste dalla legge. Il payback non altera l'esito delle gare né il contenuto dei contratti, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori; inoltre, non è stata dimostrata un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Sono state respinte anche le richieste di rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia. Quanto ai provvedimenti della Regione Puglia recanti gli elenchi delle aziende e gli importi individuali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano dati di fatturato, individuano le imprese e applicano percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo di natura patrimoniale. È stata disposta la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, le quote di ripiano a carico delle aziende fornitrici e la procedura di individuazione degli obblighi di pagamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha originariamente posto il superamento a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la dichiarazione mediante decreto ministeriale.

• art. 18 d.l. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter d.l. 78/2015, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti sulla base della disciplina statale.

• art. 8 d.l. 34/2023

  Ha istituito il fondo destinato al ripiano e previsto la riduzione della quota dovuta dalle aziende; la relativa disciplina è stata successivamente incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 7 l. 241/1990

  La violazione è stata dedotta dalla ricorrente, ma la censura non ha condotto all'annullamento degli atti ministeriali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia declinato la giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia non rientra in una materia di giurisdizione esclusiva, rendendo applicabile il criterio ordinario di distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso che il payback per il quadriennio 2015-2018 violi la libertà di iniziativa economica, ritenendolo ragionevole e proporzionato.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback costituisce un contributo di solidarietà, ma rispetta la riserva di legge perché individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali di determinazione.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione derivante dall'applicazione del meccanismo di ripiano alle annualità 2015-2018.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata respinta perché il TAR ha ritenuto non sussistenti i presupposti per sollevare questioni interpretative rilevanti.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti regionali che individuano le aziende fornitrici di dispositivi medici e quantificano la quota individuale di payback appartiene alla giurisdizione ordinaria quando tali atti costituiscono attività meramente tecnico-contabile e vincolata, priva di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo, instaurando un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale.
• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici, le regioni non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare lo scostamento complessivo, trattandosi di competenze statali; devono invece verificare i dati contabili, individuare le aziende soggette al ripiano e applicare le percentuali e i criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• Il meccanismo di payback applicabile agli anni 2015-2018 non è retroattivo in senso lesivo dell'affidamento quando gli elementi essenziali dell'obbligo di ripiano, delle percentuali e del criterio di imputazione erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture, mentre gli atti successivi si limitano a rendere operativa la disciplina.
• Il payback dei dispositivi medici non altera le procedure di gara né il contenuto economico dei contratti pubblici quando opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore, senza modificare quantità fornite, prezzi contrattuali o risultati della gara.
• La disciplina del payback, qualificata come contributo di solidarietà, rispetta la riserva di legge quando la fonte primaria individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali per la determinazione dell'importo.

Come è indicizzato