Cassazione Civile, Ordinanza n. 16589/2026 del 27/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dal conferimento a una dipendente di un ente locale dell'incarico di segretaria di una commissione di collaudo in corso d'opera relativa a lavori pubblici. Dopo il pagamento di due acconti ai membri della commissione e la redazione della parcella finale, residuava una somma a saldo che l'amministrazione non corrispondeva nonostante i solleciti. La lavoratrice otteneva un decreto ingiuntivo per il pagamento, sostenendo che l'importo non fosse assorbito dal principio di onnicomprensività della retribuzione invocato dall'ente. Il Tribunale accoglieva l'opposizione del Comune e revocava il decreto, ritenendo che l'attività rientrasse nei compiti istituzionali della dipendente e che per il personale non dirigenziale valesse la regola della retribuzione definita dalla contrattazione collettiva. La Corte d'appello confermava, valorizzando gli artt. 2, 45 e 53 del d.lgs. n. 165/2001 e ritenendo che l'incarico fosse compatibile con il profilo professionale e con le finalità istituzionali dell'amministrazione; escludeva inoltre che potesse fondare il diritto al compenso il richiamo tardivo all'art. 18 della L. n. 109/1994 e al regolamento comunale sugli incentivi tecnici. Nel ricorso per cassazione la dipendente articolava dieci motivi: denunciava la violazione del CCNL per il personale non dirigenziale degli enti locali, il mancato esame dell'assenza di una posizione organizzativa, l'omessa applicazione della disciplina sugli incentivi per i collaudi, la violazione degli artt. 437 e 113 c.p.c. per la ritenuta tardività della questione regolamentare, l'omesso esame e la mancata considerazione della vigenza del regolamento comunale, la violazione dell'art. 115 c.p.c. per mancata contestazione del regolamento, nonché plurime violazioni delle norme interpretative del codice civile e dell'art. 12 disp. prel. c.c. per avere la Corte esteso indebitamente il principio di onnicomprensività e ricondotto l'attività tra i compiti istituzionali della lavoratrice.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto integralmente il ricorso. Ha affermato che il principio di onnicomprensività della retribuzione è espressamente previsto per i dirigenti dall'art. 24 del d.lgs. n. 165/2001, mentre per il personale non dirigenziale il trattamento economico è quello stabilito dalla contrattazione collettiva e non è consentito al datore pubblico corrispondere unilateralmente compensi aggiuntivi per attività ricomprese nel profilo professionale e nei compiti d'ufficio. Ha ritenuto corretta la valutazione della Corte territoriale secondo cui l'incarico di segretaria della commissione di collaudo era coerente con l'inquadramento della dipendente e funzionale ai fini istituzionali dell'ente, quindi non remunerabile separatamente in assenza di una specifica previsione collettiva o normativa. Ha inoltre escluso che il richiamo alla disciplina degli incentivi di progettazione potesse valere, perché la domanda introduttiva si fondava su presupposti diversi e il mutamento del fatto costitutivo era tardivo e non consentito. Sono state poste le spese a carico della ricorrente ed è stato dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 165/2001

  Il principio di onnicomprensività della retribuzione è espressamente previsto solo per il personale dirigenziale.

• artt. 2, 45 e 53 d.lgs. n. 165/2001

  Per il personale non dirigenziale il trattamento economico è quello fissato dalla contrattazione collettiva; l'amministrazione non può attribuire unilateralmente compensi extra per attività ricomprese nei compiti d'ufficio o nel profilo professionale.

• art. 17, comma 2, lett. f) CCNL 2001 per il personale non dirigenziale degli Enti Locali 1998-2001

  Prevede la remunerazione di specifiche responsabilità per il personale di categoria D non incaricato di posizioni organizzative, ma solo nei limiti e con le modalità della contrattazione integrativa.

• art. 18 L. n. 109/1994

  La disciplina degli incentivi opera come previsione speciale e derogatoria rispetto al regime generale; non può essere invocata con domanda fondata su fatti costitutivi diversi da quelli allegati originariamente.

• art. 62 CCNL Integrativo decentrato 2002-2005

  Salva la corresponsione di alcuni compensi solo nei casi espressamente previsti, cioè quando le attività non rientrino tra i compiti istituzionali del lavoratore.

• art. 437 c.p.c.

  In appello non sono consentite nuove domande o nuovi fatti costitutivi; la tardiva introduzione del fondamento sugli incentivi è stata ritenuta inammissibile.

• art. 113 c.p.c.

  Il principio iura novit curia non consente al giudice di introdurre elementi fattuali nuovi nel thema decidendum.

• art. 115 c.p.c.

  La mancata contestazione del regolamento invocata dalla ricorrente non è stata ritenuta decisiva, poiché la questione era comunque assorbita dalla novità della domanda.

• artt. 12 e 14 disp. prel. c.c.

  Le regole interpretative non consentono di qualificare come prestazione extra attività che rientra nei compiti d'ufficio e nel trattamento collettivo applicabile.

• artt. 1362, 1364, 1365, 1366, 1371 c.c.

  Le censure interpretative del CCNL e degli atti richiamati sono state disattese perché l'incarico è stato correttamente ricondotto ai compiti istituzionali e alla disciplina collettiva.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Ricorrono i presupposti per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel pubblico impiego contrattualizzato, per il personale non dirigenziale la retribuzione spettante al lavoratore è determinata dalla contrattazione collettiva; non è ammesso un compenso aggiuntivo disposto unilateralmente dall'amministrazione per attività ricomprese nel profilo professionale o nei doveri d'ufficio.
• Il principio di onnicomprensività della retribuzione è regola espressa per i dirigenti, ma non può essere esteso in via automatica al personale non dirigenziale al di fuori di specifiche previsioni normative o contrattuali derogatorie.
• Gli incentivi speciali previsti per alcune attività della P.A. hanno natura eccezionale e non sono suscettibili di applicazione analogica o estensiva oltre i casi tassativamente disciplinati.
• Il potere-dovere del giudice di qualificare giuridicamente i fatti trova limite nel rispetto del petitum e della causa petendi: non può introdurre nuovi fatti costitutivi né fondare la decisione su una domanda diversa da quella proposta.
• Un incarico conferito a un dipendente pubblico è remunerabile separatamente solo se si tratta di attività estranea ai compiti istituzionali, o se una fonte normativa o contrattuale lo prevede espressamente; in difetto, il compenso eventualmente promesso con atto unilaterale dell'amministrazione non è sufficiente a creare il diritto.
• La mancata contestazione di un regolamento o di un documento non supera il limite rappresentato dalla novità del fatto costitutivo della domanda, quando la pretesa in giudizio sia stata costruita su un titolo diverso da quello poi invocato in appello.

Come è indicizzato