Sentenza n. 189/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti autorizzatori rilasciati dal SUAP del Comune di Avezzano a una società privata per il trasferimento, la realizzazione e l'esercizio di un poliambulatorio e di attività di diagnostica per immagini, contestandoli limitatamente all'eventuale inclusione dell'attività di ambulatorio endoscopico-gastroenterologico di cui al punto 5.5 del Manuale regionale. Ha dedotto la violazione degli artt. 1, 2, 3 e 4 della l.r. Abruzzo n. 32/2007, degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e della d.G.R. Abruzzo n. 417/2017, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e illogicità manifesta. Secondo la ricorrente, l'endoscopia non era mai stata previamente autorizzata e richiedeva una specifica verifica di compatibilità con il fabbisogno sanitario programmato; la Regione avrebbe invece erroneamente ricondotto tale attività alle branche a visita, senza considerare la diversa complessità e invasività delle prestazioni endoscopiche e i relativi requisiti strutturali, organizzativi e di sicurezza. In via subordinata, è stata impugnata la d.G.R. n. 417/2017, ove interpretata nel senso di consentire l'assimilazione dell'endoscopia alle branche a visita. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per carenza di lesività e per il carattere ipotetico della domanda, sostenendo che i titoli non autorizzavano l'attività endoscopica.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione preliminare di inammissibilità per carenza di una lesione concreta e attuale. La ricorrente aveva infatti costruito l'impugnazione sull'interpretazione ipotetica dei titoli autorizzatori, attribuendo loro un contenuto precettivo non risultante dagli atti. Secondo il Collegio, le autorizzazioni comunali riguardavano esclusivamente il trasferimento e l'ampliamento di attività già legittimamente esercitate, ossia la specialistica medica e chirurgica e la diagnostica per immagini di primo livello, senza comprendere l'endoscopia invasiva di cui al punto 5.5 del Manuale regionale. Mancava quindi un concreto oggetto lesivo, trattandosi della contestazione di un atto autorizzatorio inesistente nel contenuto prospettato dalla ricorrente. Il TAR ha comunque esaminato le censure anche ad abundantiam, ritenendole infondate. L'amministrazione comunale si era attenuta all'istruttoria tecnica e alla determina regionale di compatibilità programmatoria; non era configurabile alcuna elusione della disciplina sul fabbisogno sanitario, poiché le attività effettivamente autorizzate rientravano nella specialistica ordinaria e nella diagnostica strumentale non invasiva. La distinzione tra visita gastroenterologica ed endoscopia impediva qualsiasi assimilazione interpretativa e imponeva di rispettare la tipicità e tassatività del titolo autorizzatorio. Gli elementi prodotti dalla ricorrente, quali dati di prenotazione e schermate del sito web, avrebbero potuto rilevare solo rispetto all'eventuale esercizio concreto di attività non assentite, da verificare nella fase esecutiva e mediante i controlli delle autorità competenti, ma non erano idonei a dimostrare l'illegittimità originaria dei titoli. Il Collegio ha inoltre escluso difetto di istruttoria, travisamento e difetto di motivazione, ritenendo completa l'istruttoria supportata dal parere tecnico della ASL. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente al pagamento di € 1.500,00 per ciascuna delle amministrazioni costituite, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 1, 2, 3 e 4 l.r. Abruzzo n. 32/2007

  La disciplina regionale è stata richiamata quale quadro normativo delle autorizzazioni alla realizzazione e all'esercizio delle strutture sanitarie; il TAR ha ritenuto che i titoli rilasciati non eccedessero le attività effettivamente assentite.

• artt. 1 e 3 l. n. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente in relazione ai principi dell'azione amministrativa e all'obbligo di motivazione; le relative censure sono state ritenute infondate, essendo l'istruttoria e la motivazione sufficienti.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente rispetto ai principi di buon andamento e imparzialità; il TAR non ha ravvisato violazioni, ritenendo l'azione amministrativa coerente con l'istruttoria tecnica.

• d.G.R. Abruzzo n. 417 del 28 luglio 2017

  Atto regionale recante il documento tecnico sul fabbisogno di assistenza specialistica ambulatoriale; il TAR ha escluso che potesse essere interpretato come autorizzativo dell'endoscopia invasiva nell'ambito delle branche a visita.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Richiamato dal Comune in relazione alla formulazione ipotetica della domanda; l'eccezione di inammissibilità per mancanza di una lesione concreta e attuale è stata accolta.

• art. 4 l.r. Abruzzo n. 32/2007

  Base normativa dell'autorizzazione unica all'esercizio rilasciata dal SUAP.

• art. 3 l.r. Abruzzo n. 32/2007

  Base normativa dell'autorizzazione alla realizzazione e al trasferimento della struttura sanitaria.

Massime di principio

• Un ricorso contro un titolo autorizzatorio è inammissibile quando attribuisce all'atto un contenuto lesivo meramente ipotetico e non risultante dal suo effettivo tenore, poiché manca una lesione concreta e attuale dell'interesse legittimo del ricorrente.
• La distinzione tra attività sanitarie diverse, come la visita specialistica e l'endoscopia invasiva, impedisce di estendere in via interpretativa il contenuto di un'autorizzazione: il titolo amministrativo abilita solo le prestazioni tipicamente e tassativamente comprese nella categoria autorizzata.
• L'eventuale esercizio concreto di prestazioni sanitarie ulteriori rispetto a quelle autorizzate costituisce una questione della fase esecutiva e dei controlli di vigilanza, non un vizio originario del titolo, salvo che l'autorizzazione stessa contenga effettivamente l'abilitazione all'attività contestata.
• La produzione di elementi relativi all'attività concretamente svolta, come sistemi di prenotazione o contenuti del sito web, non è sufficiente a dimostrare l'illegittimità originaria del provvedimento autorizzatorio quando il suo contenuto formale non comprende le prestazioni contestate.
• Quando il titolo autorizzatorio è adottato sulla base di un'istruttoria tecnica completa e conforme ai pareri degli organi competenti, non sussistono difetto di istruttoria, travisamento o difetto di motivazione per il solo fatto che il privato prospetti un'interpretazione diversa dell'ambito delle prestazioni assentite.

Come è indicizzato