Parere n. 1492/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato in sede straordinaria il provvedimento con cui il Comune di Ponzano Romano ha dichiarato inammissibile l’istanza di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica relativa a recinzioni, recinti con box prefabbricati e pavimentazioni in calcestruzzo e gres porcellanato. Il ricorso deduce, in particolare, violazione del giusto procedimento, illogicità manifesta, abnormità, mancato coinvolgimento della Soprintendenza, incompetenza del responsabile del servizio, omessa comunicazione al tecnico incaricato ed erronea qualificazione delle opere come nuove costruzioni anziché manufatti precari e amovibili. Un ulteriore motivo riguarda l’asserita inoperatività del vincolo autostradale. Nel corso dell’istruttoria è emerso che, anteriormente alla proposizione del ricorso straordinario, il ricorrente aveva già instaurato tre giudizi dinanzi al T.A.R. Lazio, tra cui quello contro l’ordinanza di demolizione relativa alle medesime opere. La Sezione ha quindi esaminato d’ufficio la possibile violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso straordinario inammissibile per violazione dell’art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 1199/1971. Il principio di alternatività è stato applicato nella sua dimensione sostanziale: esso non riguarda soltanto l’impugnazione dello stesso provvedimento, ma impedisce anche la contemporanea pendenza di ricorsi in sedi diverse quando gli atti formalmente distinti riguardino la medesima vicenda, presentino identità sostanziale di causa petendi e petitum e comportino il rischio di contrasto tra decisioni. Il giudizio già pendente dinanzi al T.A.R. Lazio contro l’ordinanza di demolizione aveva ad oggetto le stesse opere e le medesime questioni centrali riproposte nel ricorso straordinario: natura precaria o meno dei manufatti, qualificazione come nuove costruzioni, necessità dei titoli edilizio e paesaggistico e incidenza sul bene paesaggistico. Poiché il ricorso straordinario era stato proposto successivamente ai giudizi amministrativi, doveva essere dichiarato inammissibile. La sopravvenuta sentenza del T.A.R. Lazio n. 10679/2026, che ha respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione confermando l’abusività e la natura non precaria delle opere, ha inoltre evidenziato il concreto rischio di contrasto tra pronunce. La presentazione dell’istanza di compatibilità paesaggistica successiva all’ordinanza di demolizione non ha interrotto la connessione sostanziale tra le controversie.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8, comma 2, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  quando l'atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato

  Il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale ha portata sostanziale e preclude non solo l’impugnazione del medesimo atto in due sedi, ma anche la riproposizione della medesima domanda sostanziale con riferimento ad atti distinti ma connessi.

• art. 11 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  La disposizione è richiamata quale base della presentazione diretta del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  La disposizione costituisce la base dell’istanza di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica relativa alle opere realizzate in area vincolata.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il Comune ha comunicato il preavviso di rigetto prima di adottare il provvedimento di inammissibilità dell’istanza; il parere non ravvisa però la necessità di esaminare nel merito le relative censure.

• Consiglio di Stato, Sez. II, n. 5856/2019

  dopo l'impugnazione in sede straordinaria dell'atto presupposto venga gravato in sede giurisdizionale l'atto conseguente, al fine di dimostrarne l'illegittimità derivata dalla dedotta invalidità dell'atto presupposto, cosicché il giudizio già pendente avverso l'atto presupposto esercita una vis attractiva su ogni altro atto ad esso oggettivamente connesso

  L’alternatività si estende agli atti conseguenti o oggettivamente connessi quando la controversia sostanziale sia la stessa.

• Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 591/2024

  non è consentita la pendenza di un ricorso straordinario e di un ricorso giurisdizionale quando, pur essendo diversi gli atti impugnati, la questione è la stessa

  La regola è teleologicamente orientata all’economia dei giudizi e alla prevenzione di contrasti tra giudicati; deve essere dichiarato inammissibile il rimedio introdotto per ultimo.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 3160/2022

  Il giudizio già pendente esercita una vis attractiva sugli atti oggettivamente connessi, in funzione dell’economia processuale e dell’evitamento di contrasti tra giudicati.

• Consiglio di Stato, Sez. II, n. 479/2023

  trova applicazione non solo quando si tratta della medesima domanda o dell'impugnazione dello stesso atto, ma anche nel caso di impugnative rivolte dal medesimo soggetto avverso atti distinti ma legati tra loro da un nesso di presupposizione, purché le due diverse impugnative siano sostanzialmente caratterizzate dall'identità del contendere e della relativa ratio

  L’alternatività può operare anche tra ordinanza di demolizione e atti successivi o connessi, senza che la presentazione di un’istanza di sanatoria o compatibilità paesaggistica elimini la connessione.

• Consiglio di Stato, Sez. II, n. 5670/2021

  preclude non soltanto la formale impugnazione del medesimo provvedimento amministrativo nelle due diverse sedi, ma anche la riproposizione della medesima domanda sostanziale, intesa come identità di causa petendi e petitum

  L’identità sostanziale di causa petendi e petitum è sufficiente a determinare l’inammissibilità del rimedio proposto in violazione dell’alternatività.

• Consiglio di Stato, Sez. I, n. 866/2019

  Richiamato quale precedente sull’interpretazione sostanziale del principio di alternatività.

• Consiglio di Stato, Sez. I, n. 211/2015

  Richiamato quale precedente sull’esigenza di evitare la contemporanea pendenza di rimedi diversi sulla stessa questione.

• Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 1924/2020

  Richiamato per la regola secondo cui, quando un atto presupposto e un atto presupponente siano impugnati in sedi diverse, è inammissibile il giudizio introdotto per ultimo.

Massime di principio

• Il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale ha natura sostanziale e impedisce la contemporanea pendenza di rimedi diversi quando, pur essendo impugnati atti formalmente distinti, le controversie riguardino la medesima vicenda e presentino identità sostanziale di causa petendi e petitum.
• L’identità sostanziale rilevante ai fini dell’art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 1199/1971 ricorre quando le impugnative condividano il medesimo nucleo fattuale e giuridico, anche se gli atti impugnati hanno autonomia funzionale e appartengono a procedimenti amministrativi differenti.
• Quando il medesimo soggetto impugna atti connessi in sede straordinaria e in sede giurisdizionale, il rimedio introdotto per ultimo è inammissibile, indipendentemente dal fatto che il ricorso straordinario preceda o segua quello giurisdizionale.
• La presentazione di un’istanza di sanatoria o di accertamento di compatibilità paesaggistica successiva a un provvedimento sanzionatorio non interrompe, ai fini dell’alternatività, la connessione sostanziale tra le controversie relative alle medesime opere.
• La verifica della violazione del principio di alternatività può essere compiuta d’ufficio dal Consiglio di Stato in sede consultiva, purché la questione sia stata portata a conoscenza del ricorrente e gli sia stata offerta la possibilità di presentare osservazioni.

Come è indicizzato