Sentenza n. 341/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza sindacale e gli atti presupposti deducendo, anzitutto, l'incompetenza relativa del Sindaco, sostenendo che il provvedimento imponesse in realtà la bonifica di un sito contaminato, materia attribuita alla Provincia ai sensi dell'art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006. Ha inoltre dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 50, comma 5, TUEL e 191, comma 1, d.lgs. 152/2006, per carenza dei presupposti di contingibilità e urgenza: la presenza dei rifiuti si protraeva da molti anni, gli accertamenti tecnici e sanitari erano risalenti, non risultava un aggravamento del rischio, il procedimento amministrativo si era protratto per circa sedici mesi e l'amministrazione avrebbe potuto utilizzare gli strumenti ordinari, in particolare l'ordinanza prevista dall'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006. Ha lamentato anche la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità e l'omessa indicazione delle norme derogate. Con un ulteriore motivo ha sostenuto che gli obblighi di rimozione dei rifiuti e di bonifica gravassero sul responsabile dell'abbandono o della contaminazione, non sul proprietario incolpevole, e che l'ordinanza non avesse accertato alcuna sua corresponsabilità. Infine ha dedotto il difetto assoluto di istruttoria quanto all'effettivo rischio di dispersione delle fibre di amianto, all'eventuale degrado delle coperture e all'aggravamento del pericolo, nonché la mancata applicazione delle metodologie tecniche previste dal d.m. 6 settembre 1994.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza. Ha preliminarmente qualificato l'atto in base al suo contenuto effettivo, rilevando che, nonostante il riferimento alla bonifica del sito, il dispositivo imponeva soltanto la predisposizione di un piano di smaltimento dei rifiuti e non l'esecuzione di attività di bonifica ai sensi dell'art. 244 d.lgs. 152/2006. Ha quindi respinto il motivo di incompetenza, riconoscendo la competenza del Sindaco all'adozione di ordinanze contingibili e urgenti ai sensi degli artt. 50, comma 5, TUEL e 191, comma 1, d.lgs. 152/2006. Ha invece accolto la censura relativa alla mancanza di contingibilità e urgenza. L'ordinanza non spiegava perché una situazione di abbandono protrattasi per anni fosse divenuta improvvisamente indifferibile, né indicava un'evoluzione peggiorativa o un aggravamento del rischio; inoltre, la risalenza degli accertamenti, la comunicazione di avvio del procedimento e la durata di circa sedici mesi costituivano indici incompatibili con l'urgenza. Mancava anche la dimostrazione dell'impossibilità di utilizzare gli strumenti ordinari, in particolare l'ordinanza ex art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006. Il TAR ha respinto, invece, le doglianze secondo cui l'ordinanza avrebbe richiesto l'accertamento della colpevolezza del proprietario: per le ordinanze contingibili e urgenti è sufficiente che il destinatario abbia la disponibilità dell'area e possa eseguire immediatamente gli interventi necessari, senza previo accertamento della responsabilità nell'abbandono dei rifiuti. L'ultimo motivo è stato assorbito. Il Comune è stato condannato al pagamento di 3.500 euro oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti delle altre parti intimate.

Norme richiamate

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale; urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana

  Attribuisce al Sindaco il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in presenza di un'emergenza sanitaria o igienica locale o di una situazione urgente di degrado, ma non consente di prescindere dalla prova concreta dell'urgenza e della necessità di interventi non differibili.

• art. 191, comma 1, d.lgs. 152/2006

  situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, ove non si possa altrimenti provvedere

  Consente il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, soltanto quando ricorrano una situazione eccezionale e urgente e l'impossibilità di provvedere con gli strumenti ordinari.

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  ordinanza del sindaco che determina le operazioni da compiere per la rimozione dei rifiuti e il loro termine

  Costituisce lo strumento ordinario per ordinare la rimozione dei rifiuti ai responsabili dell'abbandono; l'amministrazione deve spiegare perché tale strumento non sia concretamente utilizzabile prima di ricorrere al potere extra ordinem.

• art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006

  La disposizione riguarda la bonifica dei siti contaminati; non è pertinente quando il provvedimento, valutato in base al suo contenuto dispositivo, impone soltanto la predisposizione di un piano di smaltimento dei rifiuti.

• artt. 242 e 245 d.lgs. 152/2006

  Sono state invocate dal ricorrente in relazione agli obblighi di bonifica e alla posizione del proprietario non responsabile, ma il giudice non ha accolto le relative censure poiché l'atto impugnato era un'ordinanza contingibile e urgente.

• d.m. 6 settembre 1994

  È stato richiamato dal ricorrente per le metodologie tecniche di valutazione del rischio, controllo, manutenzione e bonifica dei materiali contenenti amianto; il motivo relativo alla carenza istruttoria è stato assorbito.

• art. 22 d.l. 10 agosto 2023, n. 104, convertito dalla l. 9 ottobre 2023, n. 136

  Le Regioni possono conferire, con legge, le funzioni amministrative di cui agli articoli 194, comma 6, lettera a), 208, 242 e 242-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, agli enti locali di cui all’articolo 114 della Costituzione

  È stato esaminato nel motivo relativo alla competenza regionale e comunale in materia di bonifiche, ma il giudice lo ha ritenuto non decisivo, avendo escluso che l'ordinanza disponesse una bonifica del sito.

• l.r. Lombardia 10 ottobre 2023, n. 3

  Con la presente legge la Regione conferisce ai comuni le funzioni amministrative relative alle procedure di bonifica e di messa in sicurezza, nonché alle misure di riparazione e di ripristino ambientale di siti contaminati che ricadono nell’ambito del territorio di un solo comune

  È stata richiamata nell'ordinanza impugnata e scrutinata in relazione alla competenza comunale, ma non ha inciso sulla decisione, fondata sulla diversa qualificazione concreta dell'atto.

Massime di principio

• Il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di rifiuti presuppone sia l'urgenza, intesa come impossibilità di differire l'intervento senza il rischio ragionevole di un danno imminente, sia la contingibilità, intesa come impossibilità di fronteggiare il pericolo mediante gli strumenti ordinari previsti dall'ordinamento.
• La protrazione pluriennale della situazione, la risalenza degli accertamenti tecnici, l'assenza di un aggravamento documentato del rischio e la durata prolungata del procedimento costituiscono elementi incompatibili, salvo specifica motivazione contraria, con il requisito dell'urgenza richiesto per un'ordinanza extra ordinem.
• Prima di ricorrere al potere straordinario previsto dagli artt. 50, comma 5, TUEL e 191, comma 1, d.lgs. 152/2006, l'amministrazione deve motivare concretamente perché la situazione non possa essere fronteggiata mediante gli strumenti ordinari, tra cui l'ordinanza di rimozione dei rifiuti prevista dall'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006.
• La competenza dell'organo emanante deve essere valutata in base al contenuto effettivo del provvedimento: un atto che impone soltanto la predisposizione di un piano di smaltimento dei rifiuti non equivale a un provvedimento di bonifica di un sito contaminato ai sensi dell'art. 244 d.lgs. 152/2006.
• L'ordinanza contingibile e urgente può essere indirizzata al proprietario o al soggetto che dispone dell'area anche senza previo accertamento della sua colpevolezza nell'abbandono dei rifiuti, quando la misura è finalizzata a un intervento immediato a tutela dell'incolumità pubblica; ciò non esonera, tuttavia, l'amministrazione dall'accertamento e dalla motivazione degli specifici presupposti di urgenza e contingibilità.

Come è indicizzato