Sentenza n. 1642/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’annullamento d’ufficio disposto il 1° dicembre 2025 del titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso sulla domanda del 28 gennaio 2025, relativa a opere di completamento di un edificio già assentito nel 2018. Ha dedotto: (I) che il silenzio-assenso si era definitivamente formato e che il Comune non poteva avviare l’autotutela dopo un precedente diniego tardivo, asseritamente nullo o inefficace; (II) vizi tecnici e progettuali relativi alle opere, in particolare ai muri prossimi alla strada e alle misure di consolidamento; (III) violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, difetto di motivazione e mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento, oltre alla lesione dell’affidamento; (IV) prescrizione degli obblighi di completamento della strada previsti dalla convenzione di lottizzazione del 1989 e, in subordine, mancata rinuncia alla prescrizione; (V) violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e buona fede, difetto di motivazione e contraddittorietà, anche perché il Comune aveva autorizzato nel 2018 l’edificio principale e nel 2022 ne aveva prorogato il completamento; (VI) inopponibilità degli obblighi convenzionali, non trascritti, poiché il fondo era stato acquistato in una procedura esecutiva. Il Comune ha sostenuto la persistente efficacia e opponibilità della convenzione e ha richiamato le criticità tecniche delle opere e l’inadempimento dell’obbligo di completare l’allargamento della strada.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’atto di autotutela. Ha respinto il primo motivo: la formazione del titolo per silenzio-assenso non esclude, nei limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, il potere comunale di annullarlo; l’inefficacia del precedente diniego non impediva quindi l’avvio e la conclusione dell’autotutela. Ha respinto la prima parte del quarto motivo sulla prescrizione: l’obbligo di realizzare l’opera di urbanizzazione è pubblicistico e connesso alla pianificazione, sicché non è soggetto alla prescrizione decennale prevista per le obbligazioni patrimoniali; la censura subordinata sulla rinuncia alla prescrizione è stata dichiarata improcedibile per carenza d’interesse. Ha accolto il sesto motivo: non risultando provata la trascrizione della convenzione né la sua opponibilità anteriore all’acquisto, gli obblighi di urbanizzazione non potevano essere opposti al ricorrente, acquirente in sede esecutiva; il Comune non ha inoltre dimostrato una fideiussione o un impegno del ricorrente opponibile a quest’ultimo. Ha accolto il terzo motivo e le censure del quinto motivo relative al difetto di motivazione, alla contraddittorietà e alla perplessità dell’azione amministrativa: il generico richiamo alla prevalenza dell’interesse pubblico e a possibili rischi di stabilità non individuava un interesse pubblico concreto e attuale né svolgeva la necessaria comparazione con l’affidamento del privato; inoltre, l’Amministrazione aveva assentito l’edificio principale nel 2018 e prorogato i lavori nel 2022 senza opporre il mancato completamento della strada. Le ulteriori questioni tecniche e le doglianze non esaminate sono rimaste assorbite o non rilevanti, restando salva una nuova valutazione tecnica comunale. Spese integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il motivo è infondato. Invero, come sottolineato dalla difesa civica mediante puntuali richiami giurisprudenziali, in linea di principio il silenzio assenso non costituisce una fisiologica modalità di svolgimento dei rapporti tra privato e Amministrazione.

  Il silenzio-assenso è una modalità di formazione del titolo collegata all’inerzia amministrativa, ma non rende il titolo immune dall’esercizio dell’autotutela nei limiti previsti dalla legge.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Talchè il legislatore, pur nei limiti indicati all’art. 21 nonies l. n. 241/1990, consente all’Amministrazione stessa, così come per gli atti emessi expressis verbis - di conservare l’esercizio del potere di autotutela al fine di “annullare gli atti eventualmente formatisi in contrasto con la disciplina vigente sia legislativa che urbanistica al fine di ripristinare il corretto assetto e il legittimo uso del territorio” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 marzo 2025, n. 2528).

  Il potere di annullamento d’ufficio può riguardare anche un titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso, purché siano rispettati i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento in autotutela di un titolo edilizio non può essere disposto per la sola esigenza di ristabilire la legalità dell’azione amministrativa, ma deve esternare i profili di interesse pubblico concreto e attuale al ripristino dello status quo ante, nonché dar conto della comparazione di tale interesse con i confliggenti interessi privati discendenti da posizioni giuridiche consolidate.

  L’autotutela su un titolo edilizio richiede l’indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, e la comparazione con gli interessi privati consolidati.

• art. 11 l. 241/1990

  13.1. Nel primo caso (obbligazioni patrimoniali), opera la prescrizione decennale; nel secondo (obblighi pubblicistici) non opera la prescrizione, stante la disciplina dell’art. 11 comma 2 legge 241 del 1990 che richiama i principi del codice civile “in quanto compatibili”.

  Nelle convenzioni urbanistiche gli obblighi patrimoniali sono soggetti alla prescrizione decennale, mentre gli obblighi pubblicistici connessi alla pianificazione e alle opere di urbanizzazione non lo sono, poiché le regole civilistiche operano solo in quanto compatibili.

• art. 28 l. 1150/1942

  In particolare, devono essere differenziate: a) obbligazioni a contenuto patrimoniale, quali quelle relative al pagamento di contributi o oneri di urbanizzazione, che presentano struttura assimilabile alle obbligazioni di diritto privato e sono soggette al regime ordinario di prescrizione; b) obbligazioni a contenuto pubblicistico, strettamente connesse all’esercizio della funzione pianificatoria e conformativa del territorio, tra le quali rientrano la cessione delle aree a standard, la realizzazione delle opere di urbanizzazione e la loro successiva acquisizione e gestione da parte del Comune.

  La realizzazione delle opere di urbanizzazione prevista dalla convenzione è un obbligo pubblicistico funzionale alla pianificazione del territorio e va distinta dalle obbligazioni patrimoniali soggette a prescrizione.

Massime di principio

• Il potere di annullamento d’ufficio può essere esercitato anche nei confronti di un titolo edilizio formatosi per silenzio-assenso; la formazione tacita del titolo non esclude l’autotutela, che resta soggetta ai presupposti e ai limiti stabiliti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Nelle convenzioni urbanistiche occorre distinguere le obbligazioni patrimoniali, soggette alla prescrizione ordinaria, dagli obblighi pubblicistici funzionali alla pianificazione, quali la realizzazione delle opere di urbanizzazione, per i quali non opera la prescrizione secondo i principi civilistici richiamati dall’art. 11, comma 2, l. 241/1990 in quanto compatibili.
• Gli obblighi convenzionali di natura propter rem sono opponibili agli aventi causa quando l’atto da cui derivano sia stato trascritto; in assenza di prova della trascrizione e della sua anteriorità all’acquisto, l’amministrazione non può opporli al successivo acquirente, anche se abbia acquistato il bene mediante procedura esecutiva.
• L’annullamento in autotutela di un titolo edilizio non può fondarsi sul solo ripristino della legalità: l’amministrazione deve indicare un interesse pubblico concreto e attuale, compararlo con gli interessi privati consolidati e motivare la decisione alla luce delle circostanze specifiche, incluse le proprie precedenti determinazioni sul medesimo intervento o contesto.

Come è indicizzato