Sentenza n. 16/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore uscente e non partecipante alla gara, ha impugnato l'intera procedura sostenendo che la base d'asta fosse incapiente e inidonea a consentire un'offerta seria e remunerativa, soprattutto in ragione dell'obbligo di riassorbimento del personale e della riduzione dei volumi prevista negli anni successivi. Ha dedotto violazione dei principi di efficacia, efficienza, buona fede, legittimo affidamento, trasparenza, concorrenza e accesso al mercato; difetto di istruttoria e motivazione; inattendibilità delle valutazioni tecniche; violazione degli artt. 9, 11, 41, 57, 60, 102, 108, 110, 120, 141, 146, 147, 148 e 167 del d.lgs. 36/2023, della l.p. Trento n. 2/2016 e della disciplina speciale sui call center. Ha inoltre contestato: la clausola contrattuale di invariabilità dei prezzi e l'assenza di una disciplina della revisione prezzi; la clausola sociale, ritenuta inidonea a garantire la stabilità occupazionale e sproporzionata rispetto ai volumi del servizio; l'omessa indicazione separata dei costi della manodopera nella base d'asta; l'omessa o erronea determinazione dei costi del personale ai sensi della disciplina speciale sui call center; la ponderazione dell'offerta economica in 25 punti anziché nei 15 punti previsti dall'art. 17 della l.p. n. 2/2016. Ha chiesto l'annullamento della gara, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e, in subordine, il risarcimento per equivalente. La stazione appaltante ha eccepito l'inammissibilità delle censure non immediatamente lesive e contestato nel merito l'incapienza della base d'asta; la società holding ha eccepito il difetto di legittimazione passiva. È intervenuta ad adiuvandum un'organizzazione sindacale.

La decisione

Il TRGA ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva di Dolomiti Energia Holding S.p.A., disponendone l'estromissione, perché soggetto distinto dalla stazione appaltante e non autore degli atti di gara né parte del futuro contratto. Nel merito ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto applicabile il d.lgs. 36/2023 e correttamente radicata la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle procedure di affidamento. Quanto alla base d'asta, ha escluso che l'appalto consistesse in una mera somministrazione di personale: l'oggetto era la gestione di volumi di servizi e pratiche di assistenza, remunerati in funzione dei minuti conversati, dei livelli di complessità e delle attività svolte. La stazione appaltante aveva fornito dati sufficienti sui volumi, sulla complessità, sul personale indicato nella clausola sociale, sul CCNL e sui parametri del servizio; il numero di risorse da impiegare restava rimesso all'organizzazione dell'offerente. La perizia della ricorrente è stata ritenuta non decisiva, anche perché fondata su stime non adeguatamente documentate delle ore di formazione. La partecipazione di tre operatori ha inoltre depotenziato l'assunto dell'impossibilità assoluta di formulare un'offerta sostenibile. L'indicazione del CCNL non è stata ritenuta vincolante in senso assoluto, essendo possibile applicare un diverso contratto con tutele equivalenti, da verificare prima dell'aggiudicazione. Quanto ai costi della manodopera, il Collegio ha ritenuto che, sebbene non formalmente esposti in una voce autonoma della base d'asta, fossero desumibili in modo sufficiente e univoco dalla lex specialis e dai dati di gara. Ha inoltre rilevato che la documentazione imponeva ai concorrenti di indicare separatamente nell'offerta i propri costi della manodopera e della sicurezza, a pena di esclusione. La censura sulla revisione prezzi è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse: la clausola di invariabilità non era immediatamente escludente, non impediva di presentare un'offerta e avrebbe potuto essere contestata insieme all'atto applicativo lesivo. Il Collegio ha comunque osservato che l'eventuale disciplina imperativa sulla revisione potrebbe operare nella fase esecutiva, anche mediante integrazione o sostituzione della clausola difforme. La censura sulla clausola sociale è stata dichiarata inammissibile e comunque infondata: non si trattava di una clausola immediatamente impeditiva della partecipazione; inoltre la lex specialis richiedeva un progetto di assorbimento, senza imporre necessariamente l'assunzione e l'utilizzazione esclusiva di tutti i lavoratori dell'uscente. La clausola doveva essere coordinata con l'autonomia organizzativa dell'operatore e la verifica concreta del suo rispetto avrebbe potuto svolgersi nella fase di anomalia e di esecuzione. La censura sulla disciplina speciale dei call center è stata ritenuta inammissibile per carenza di interesse concreto e attuale e comunque infondata, poiché la gara imponeva l'indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza e la stazione appaltante avrebbe dovuto verificarne la serietà e sostenibilità in sede di controllo dell'offerta. La contestazione della ponderazione dell'offerta economica è stata dichiarata inammissibile, poiché il criterio di aggiudicazione non era immediatamente lesivo e la sua eventuale incidenza avrebbe potuto essere valutata solo all'esito della gara. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese in favore di Dolomiti Energia S.p.A. e Dolomiti Energia Holding S.p.A.; spese compensate tra ricorrente e interveniente sindacale e nulla per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti [...] all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica

  La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa perché riguarda una procedura di affidamento soggetta alle regole dell'evidenza pubblica.

• art. 162 d.lgs. 36/2023

  Il sistema di qualificazione dei fornitori e il successivo invito alla procedura sono stati ritenuti compatibili con la disciplina del Codice dei contratti pubblici.

• art. 11, commi 3 e 4, d.lgs. 36/2023

  dichiarazione di equivalenza delle tutele

  L'operatore può applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, purché garantisca tutele equivalenti; l'equivalenza deve essere dichiarata e verificata prima dell'aggiudicazione.

• art. 141, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Estende agli appalti nei settori speciali le disposizioni del Libro I, Parte I, Titolo I, incluso l'art. 11 con esclusione dell'art. 6.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso.

  La mancata esposizione formale dei costi della manodopera nella base d'asta non determina automaticamente l'illegittimità della gara quando tali costi siano desumibili dalla complessiva lex specialis e siano richiesti separatamente nell'offerta.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  stabilità occupazionale del personale impiegato

  La clausola sociale deve essere inserita nella gara, ma non può essere interpretata come obbligo rigido e incondizionato di assumere e destinare alla commessa tutti i lavoratori del gestore uscente.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  La disciplina della revisione prezzi non rende automaticamente immediatamente impugnabile la clausola della lex specialis che preveda l'invariabilità dei prezzi, se essa non impedisce la partecipazione o la formulazione dell'offerta.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La lex specialis può imporre l'indicazione separata dei costi della manodopera e della sicurezza nell'offerta, prevedendone la mancata indicazione quale causa di esclusione.

• art. 17, comma 1, l.p. Trento n. 2/2016

  Il peso da attribuire alla componente economica non può comunque essere superiore al 30 per cento o, in caso di appalti ad alta intensità di manodopera, al 15 per cento.

  La censura relativa alla ponderazione del prezzo è stata dichiarata inammissibile perché il criterio di aggiudicazione, in assenza di concreta applicazione, non produce una lesione immediata per l'operatore non partecipante.

• art. 1, comma 243, l. n. 232/2016

  La disciplina speciale sui call center mira a garantire che l'offerta sia seria e sostenibile mediante la considerazione dei costi del personale; la verifica concreta spetta alla stazione appaltante nella valutazione delle offerte.

• art. 1339 c.c.

  L'eventuale clausola contrattuale difforme da una disciplina imperativa sulla revisione prezzi può essere integrata o sostituita ex lege, senza travolgere necessariamente la procedura di gara.

Massime di principio

• La base d'asta di un appalto di servizi di contact center può essere determinata in funzione dei volumi e del risultato del servizio — quali minuti conversati, pratiche gestite e livelli di complessità — senza essere parametrata necessariamente a un numero fisso di lavoratori o a un monte ore minimo, quando la lex specialis fornisca dati sufficienti per consentire all'operatore di organizzare autonomamente i fattori produttivi e formulare l'offerta.
• L'obbligo di individuare i costi della manodopera nei documenti di gara non comporta automaticamente l'illegittimità della procedura per la sola mancata esposizione formale di una voce autonoma, se dalla complessiva lex specialis risultano dati sufficienti e univoci per ricostruire tali costi e l'offerta deve indicare separatamente i costi propri della manodopera e della sicurezza.
• L'indicazione del CCNL nella documentazione di gara non impone necessariamente all'operatore di applicare quel contratto, purché sia dichiarata e verificata l'equivalenza delle tutele del diverso contratto applicato secondo le modalità previste dal Codice dei contratti pubblici.
• La clausola sociale deve tutelare la stabilità occupazionale, ma non può comprimere in modo assoluto l'autonomia organizzativa dell'aggiudicatario imponendo l'assunzione o l'utilizzazione esclusiva di tutti i lavoratori del gestore uscente; il progetto di assorbimento può essere modulato in relazione alle esigenze della commessa e il rispetto concreto della clausola è verificabile nella fase di valutazione dell'offerta e di esecuzione.
• Le clausole della lex specialis sono immediatamente impugnabili dal concorrente non partecipante soltanto quando precludano in modo attuale e diretto la partecipazione o rendano oggettivamente impossibile formulare un'offerta consapevole e sostenibile. Le clausole sulla revisione prezzi, sulla clausola sociale non immediatamente impeditiva e sulla ponderazione dei criteri di aggiudicazione, se non producono tale effetto, devono essere contestate insieme all'atto applicativo concretamente lesivo.

Come è indicizzato