Sentenza n. 1338/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota comunale che aveva negato la realizzazione degli interventi oggetto della CILA, unitamente agli atti presupposti e connessi. Con il primo motivo ha dedotto la nullità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990 e la violazione dell’art. 6-bis d.P.R. 380/2001, sostenendo che la CILA, quale comunicazione privata non assoggettata a un controllo sistematico, non potrebbe essere oggetto di diniego, inefficacia o autorizzazione condizionata; il Comune avrebbe potuto esercitare soltanto i poteri repressivi successivi previsti dall’art. 27 d.P.R. 380/2001. La ricorrente ha inoltre lamentato il difetto di motivazione sulla fonte del potere esercitato e ha sostenuto che le opere fossero riconducibili all’edilizia libera o, comunque, al regime della CILA. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione della disciplina regionale e statale edilizia, degli artt. 1 e 3 l. 241/1990 e della l.r. 7/2019, nonché eccesso di potere per errore nei presupposti, aggravamento dell’istruttoria e difetto di motivazione. In particolare, ha sostenuto che la strada fosse di sua esclusiva proprietà, che non esistesse viabilità pubblica né alcun diritto reale o servitù in favore dei confinanti, che non fosse necessario acquisire il loro consenso e che le eventuali controversie proprietarie dovessero essere devolute al giudice ordinario. Ha richiamato anche un accordo stipulato con il Comune ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990, ritenendolo confermativo della propria esclusiva proprietà. Le controinteressate e il Comune hanno chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo infondata anche l’eccezione di nullità. Ha affermato che, pur avendo la CILA natura soggettivamente e oggettivamente privata e pur non essendo configurabile necessariamente un controllo sistematico analogo a quello previsto per altri titoli edilizi, il Comune non è un mero spettatore passivo: conserva i poteri generali di vigilanza e repressione edilizia previsti dagli artt. 27 e seguenti d.P.R. 380/2001. Un atto comunale qualificato come diniego, inefficacia, archiviazione o irricevibilità della CILA può quindi essere interpretato come esercizio di tali poteri di vigilanza quando comunica l’insussistenza dei presupposti giuridici per la realizzazione delle opere; l’atto è lesivo e impugnabile se ostacola concretamente i lavori. Il provvedimento non è nullo, poiché il potere esercitato trova fondamento nel testo unico edilizia, in particolare negli artt. 11 e 20, oltre che nell’art. 27. Non era necessaria una più puntuale indicazione della norma attributiva del potere, essendo la fonte individuabile dal richiamo al testo unico e dalle contestazioni formulate dal Comune. È stata respinta anche la censura relativa alla proprietà e alla disponibilità della strada. Il giudice amministrativo, nell’ambito della giurisdizione esclusiva edilizia, può conoscere incidentalmente questioni pregiudiziali relative a diritti soggettivi, comprese quelle concernenti la proprietà. La documentazione non dimostrava in modo chiaro l’esclusiva proprietà della ricorrente: le concessioni edilizie e altri elaborati indicavano la strada come comunale o interpoderale, mentre gli stessi titoli della ricorrente menzionavano una striscia di terreno da destinare a strada interpoderale. L’accordo ex art. 11 l. 241/1990 non costituiva prova di diritti reali né titolo di acquisto e riguardava soltanto le aree interessate dai lavori di raccolta delle acque piovane. Inoltre, la strada risultava unica via di accesso alle attività delle controinteressate ed era assistita da numerosi indizi di uso pubblico, desumibili dal passaggio protratto nel tempo da parte di una collettività indeterminata. Tale uso escludeva la piena disponibilità esclusiva dell’area da parte della ricorrente. Il Comune aveva pertanto correttamente rilevato la carenza del requisito di piena disponibilità richiesto dall’art. 11 d.P.R. 380/2001, soprattutto a fronte dell’opposizione motivata degli altri soggetti legittimati all’uso della strada. L’istruttoria è stata ritenuta approfondita e la motivazione congrua. È stata infine ritenuta irrilevante la qualificazione delle opere come edilizia libera, perché anche tale regime presuppone la legittimazione del soggetto a realizzare l’intervento sull’area e non consente di pregiudicare i diritti o l’uso legittimo spettante ad altri. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per carenza di potere non ricorre quando l’atto comunale di diniego o non autorizzazione della CILA è riconducibile ai poteri di vigilanza e repressione edilizia attribuiti dalla legge.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La disciplina della CILA non esclude l’esercizio dei poteri comunali di controllo e vigilanza sulla conformità degli interventi alla normativa edilizia e urbanistica.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Attribuisce al Comune un potere generale di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e consente interventi repressivi o impeditivi quando emergano profili di illegittimità delle opere.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  Il titolo edilizio può essere richiesto e l’intervento può essere realizzato dal soggetto legittimato che disponga della piena disponibilità dell’area; tale requisito può mancare quando l’area sia gravata da uso pubblico o da diritti di accesso di terzi.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dal giudice quale ulteriore fondamento, insieme all’art. 11, del rilievo attribuito alla legittimazione e alla disponibilità dell’area nell’ambito del controllo edilizio.

• artt. 8 e 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Nella giurisdizione esclusiva in materia edilizia il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente delle questioni relative a diritti soggettivi, comprese quelle sulla proprietà dell’area.

• art. 11 l. 241/1990

  Un accordo procedimentale relativo all’esecuzione di lavori pubblici o alla raccolta delle acque non costituisce, di per sé, prova dell’esistenza o dell’inesistenza di diritti reali né valido titolo di acquisto della proprietà.

• art. 6, comma 2, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Anche qualora le opere rientrino nell’edilizia libera, la loro realizzazione presuppone la legittimazione del soggetto sull’area e non può ledere l’uso spettante ad altri soggetti.

• art. 3 l.r. Sicilia 16/2016

  È richiamato dalla ricorrente per sostenere l’inquadramento delle opere nell’edilizia libera; il giudice considera tuttavia irrilevante tale qualificazione in assenza della piena legittimazione sull’area.

Massime di principio

• La CILA, pur avendo natura di atto privato e non essendo necessariamente soggetta a un controllo sistematico preventivo, non sottrae l’intervento ai poteri generali di vigilanza e repressione edilizia del Comune.
• Un atto comunale qualificato come diniego, inefficacia, archiviazione o irricevibilità della CILA può essere interpretato come esercizio dei poteri di vigilanza edilizia quando accerti l’insussistenza dei presupposti giuridici dell’intervento e ne impedisca concretamente l’esecuzione; tale atto è lesivo e impugnabile, ma non nullo per difetto assoluto di attribuzione.
• Il controllo comunale sulla CILA può riguardare non soltanto l’adeguatezza formale del regime edilizio prescelto, ma anche il rispetto delle norme edilizie, urbanistiche e regolamentari e la legittimazione del soggetto a eseguire le opere sull’area.
• Il requisito della piena disponibilità dell’area necessario per la realizzazione di un intervento edilizio può essere escluso dalla presenza di un uso pubblico della strada o di diritti di accesso spettanti a una collettività o a terzi, anche quando il ricorrente deduca la proprietà privata dell’area.
• Nella giurisdizione esclusiva edilizia il giudice amministrativo può accertare incidentalmente questioni proprietarie e altri diritti soggettivi pregiudiziali alla decisione sull’illegittimità del provvedimento edilizio, senza che ciò imponga necessariamente la devoluzione della controversia al giudice ordinario.
• La qualificazione di un’opera come edilizia libera non elimina il requisito della legittimazione a realizzarla sull’area e non consente interventi che incidano sull’uso pubblico o sui diritti di accesso di altri soggetti.

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