Sentenza n. 12400/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ha riassunto il giudizio ai sensi dell’art. 105 c.p.a. dopo che il Consiglio di Stato aveva annullato la precedente sentenza del TAR, escludendo il difetto di legittimazione attiva e il difetto di giurisdizione amministrativa. Il Comune ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso, chiedendone comunque il rigetto. La ricorrente ha eccepito il difetto dello ius postulandi del Comune, costituitosi mediante procura generale anziché speciale. Il TAR ha ritenuto nulla la costituzione dell’Amministrazione e inutilizzabili le sue difese e i documenti prodotti, richiamando gli artt. 22, 24, 40 e 44 c.p.a. e il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 11/2025 sulla non sanabilità del vizio in corso di causa. Ha quindi ritenuto coperta da giudicato la legittimazione attiva della ricorrente e tempestiva l’impugnazione, poiché la pubblicazione degli atti generali all’albo pretorio non era sufficiente a far decorrere il termine di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a., decorrendo esso, per gli interessati diretti, dalla notificazione degli atti applicativi. Nel merito, la società ha dedotto: violazione delle previsioni contrattuali e alterazione del sinallagma, con lesione dell’affidamento; applicazione retroattiva del regolamento e delle tariffe a rapporti pregressi; violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; nullità degli avvisi per carenza di sottoscrizione, data e numero di protocollo. Il TAR ha accertato che, alla data degli avvisi, la convenzione concessoria era ancora efficace, essendo cessata solo il 3 aprile 2023, e che gli avvisi incidevano su un rapporto concessorio in corso mediante un sensibile incremento del canone.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto assorbente il motivo relativo alla violazione dell’art. 7 l. 241/1990 e ha annullato i due avvisi di pagamento, poiché l’incremento del canone incideva su un rapporto concessorio in atto e richiedeva la previa comunicazione di avvio, così da consentire al concessionario di interloquire sull’aggravio economico e sulla sostenibilità delle nuove condizioni. Non era applicabile l’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990: trattandosi di un atto discrezionale, fondato su un quadro fattuale e giuridico complesso e comportante un incremento sensibile e retroattivo del canone, il Comune non aveva provato che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso ove fosse stata consentita la partecipazione. Gli ulteriori motivi procedimentali e sostanziali sono stati assorbiti, con vincolo per l’Amministrazione, nel riesercizio del potere, di considerare i rilievi della ricorrente ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. La domanda di annullamento del regolamento comunale e della deliberazione tariffaria è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: tali atti generali e astratti non erano immediatamente lesivi e, una volta annullati gli atti applicativi, non arrecavano più un pregiudizio attuale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La causa è stata riassunta dopo l’annullamento della precedente sentenza di primo grado da parte del giudice d’appello.

• art. 22 c.p.a.

  Nel processo amministrativo, salvo le ipotesi previste dall’art. 23 c.p.a., le parti devono stare in giudizio tramite un difensore abilitato.

• art. 24 c.p.a.

  la procura rilasciata dalle parti al difensore si estende, salvo che ciò sia espressamente escluso, alla proposizione dei motivi aggiunti e del ricorso incidentale

  La procura alle liti riguarda l’agire o il contraddire davanti al giudice e deve essere riferita alla specifica attività processuale.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  L’atto processuale deve contenere, a pena di nullità, la procura speciale quando richiesta.

• art. 44, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La procura speciale è necessaria per la valida costituzione in giudizio; la procura generale non è sufficiente.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Per gli atti generali applicati mediante provvedimenti individuali, la pubblicazione all’albo pretorio non determina necessariamente la decorrenza del termine d’impugnazione per il destinatario diretto; rileva la notificazione dell’atto applicativo.

• art. 7 l. 241/1990

  L’Amministrazione deve comunicare l’avvio del procedimento quando intende incidere unilateralmente, mediante incremento del canone, su un rapporto concessorio in corso.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990

  La sanatoria del vizio partecipativo non opera se l’Amministrazione non dimostra, in presenza di potere discrezionale e di un quadro complesso, che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Nel riesercizio del potere successivo all’annullamento, l’Amministrazione deve rispettare il vincolo conformativo derivante dalla sentenza e considerare i rilievi del ricorrente.

Massime di principio

• L’incremento unilaterale di un canone incidente su un rapporto concessorio in corso richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento, affinché il concessionario possa partecipare e interloquire sulla sostenibilità dell’aggravio economico.
• Il vizio derivante dall’omessa comunicazione di avvio non è superabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990 quando l’atto è discrezionale, il quadro fattuale e giuridico è complesso e l’Amministrazione non dimostra che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
• Gli atti generali e astratti, come un regolamento comunale e una deliberazione tariffaria, non sono immediatamente lesivi se necessitano di atti applicativi; annullati questi ultimi, viene meno l’interesse attuale a impugnare direttamente gli atti presupposti.
• La costituzione dell’Amministrazione nel processo amministrativo richiede una procura speciale alle liti; la procura generale non è sufficiente e determina la nullità della costituzione, con inutilizzabilità delle difese e dei documenti prodotti, senza possibilità di sanatoria in corso di causa.
• La pubblicazione di un atto generale all’albo pretorio non fa decorrere, per il destinatario diretto, il termine d’impugnazione quando la lesione si concretizza soltanto con l’atto applicativo notificato.

Come è indicizzato