Sentenza n. 1930/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari, che avevano concesso l’area in comodato al Comune dal 18 maggio 1996 al 20 maggio 2026 per attività sportive, hanno impugnato la dichiarazione di pubblica utilità e, con motivi aggiunti, il decreto di esproprio del 29 aprile 2026 e il verbale di immissione in possesso del 19 maggio 2026. Hanno contestato: l’assenza dei presupposti per la procedura semplificata di cui all’art. 13, comma 8, d.P.R. 327/2001; l’erronea indicazione del titolo di disponibilità del bene come diritto di superficie anziché comodato; la mancata considerazione di alternative all’esproprio; l’assenza o inefficacia del vincolo preordinato all’esproprio, la pubblicazione tardiva della dichiarazione e la lesione della partecipazione procedimentale; l’omessa approvazione del progetto di manutenzione e la mancata indicazione nel decreto degli estremi degli atti di vincolo e di approvazione progettuale; l’insussistenza dell’urgenza per la determinazione dell’indennità e la mancata applicazione delle garanzie procedimentali; infine, il difetto d’istruttoria, la mancata possibilità di interloquire sulla perizia dell’Agenzia delle Entrate e l’erronea quantificazione dell’indennità, fissata in € 62.500. Hanno chiesto anche la restituzione dell’area e il risarcimento dei danni da occupazione.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure relative alla procedura semplificata: l’area era già da circa trent’anni destinata all’uso pubblico sportivo e la manutenzione e sostituzione di campi, recinzione e illuminazione, senza modifica della struttura e della collocazione, non comportavano la trasformazione fisica incompatibile con l’art. 13, comma 8. Ha ritenuto irrilevante che una parte dell’area non ospitasse impianti sportivi, poiché era già destinata a verde e giochi per bambini. Ha respinto la censura sul titolo di disponibilità, trattandosi di un refuso privo di incidenza sostanziale, e quella sull’alternativa all’esproprio: non era manifestamente illogico assicurare in via permanente l’uso pubblico, prima fondato su un comodato temporaneo. Ha accertato che il vincolo preordinato all’esproprio derivava dalle norme del PRGC; la controversia sul periodo di pubblicazione non è stata risolta per contraddittorietà degli atti, ma la piena conoscenza della deliberazione da parte dei ricorrenti e l’effettiva partecipazione al procedimento escludevano una lesione partecipativa. Il decreto non richiedeva l’approvazione di un progetto definitivo nella procedura semplificata; l’omessa indicazione puntuale degli atti istitutivi del vincolo era una mera irregolarità, e il PRGC e la classificazione dell’area consentivano comunque di identificarli. Ha respinto le censure sull’urgenza: la prossima scadenza del comodato, la necessità di preservare la disponibilità pubblica e di eseguire manutenzioni costituivano ragioni non illogiche, valutabili al momento dell’atto; inoltre, erano state presentate osservazioni. Ha respinto le doglianze di difetto d’istruttoria e di lesione partecipativa riguardanti la determinazione urgente dell’indennità, fondata su una stima dell’Agenzia delle Entrate e preceduta dalla possibilità di presentare osservazioni. Ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo le contestazioni sulla quantificazione dell’indennità, devolute al giudice ordinario, davanti al quale la controversia può essere riproposta nei termini di legge. Respinte le domande di annullamento, ha respinto anche le domande di restituzione e risarcimento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 13, comma 8, d.P.R. 327/2001

  La norma sopra citata statuisce che “Qualora il vincolo preordinato all'esproprio riguardi immobili da non sottoporre a trasformazione fisica, la dichiarazione di pubblica utilità ha luogo mediante l'adozione di un provvedimento di destinazione ad uso pubblico dell'immobile vincolato, con cui sono indicate le finalità dell'intervento, i tempi previsti per eventuali lavori di manutenzione, nonché i relativi costi previsti”.

  La procedura semplificata è utilizzabile quando il bene è già destinato all’uso pubblico perseguito e gli interventi necessari non implicano una trasformazione fisica incompatibile con tale procedura; nel caso esaminato, l’uso pubblico sportivo era già in essere e i lavori consistevano nel rinnovamento e nella manutenzione delle strutture.

• art. 22, comma 1, d.P.R. 327/2001

  Nel caso di specie, la motivazione del decreto di esproprio contiene le ragioni di urgenza poste alla base del procedimento e consistenti nella necessità, in vista dell’imminente scadenza del contratto di comodato, di mantenere la disponibilità del bene in capo alla pubblica amministrazione (dalla stessa detenuto già da trent’anni) onde garantirne l’uso pubblico cui è destinato ed effettuare i necessari lavori di manutenzione.

  L’urgenza per la determinazione urgente dell’indennità va valutata al momento dell’emanazione del provvedimento; può essere giustificata dalla necessità di assicurare la continuità dell’uso pubblico in vista della scadenza del titolo temporaneo e di realizzare gli interventi manutentivi.

• art. 23, comma 1, lett. b), d.P.R. 327/2001

  Nel caso di specie, il decreto di esproprio reca comunque nelle premesse l’indicazione del PRGC con la specifica classificazione dell’area dei ricorrenti (Sr7) e la sua destinazione, elementi che consentivano l’individuazione dell’atto da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio.

  L’omessa indicazione formale degli estremi degli atti dai quali deriva il vincolo non determina di per sé l’illegittimità del decreto quando le indicazioni contenute nell’atto consentono comunque di identificare la fonte del vincolo; l’omissione costituisce una mera irregolarità formale.

• art. 23, comma 1, lett. c), d.P.R. 327/2001

  In particolare, le censure riguardanti il difetto di istruttoria e la violazione delle garanzie partecipative – nella misura in cui sono volte ad evidenziare un vizio di legittimità dell’impugnato decreto di esproprio – devono ritenersi infondate, considerato, da un lato, che il predetto decreto contiene la determinazione dell’indennità di espropriazione in via d’urgenza (art. 23, comma 1, lett. c), d.p.r. n. 327/2001), la quale è stata fondata sull’acquisizione di una relazione di stima dell’Agenzia delle Entrate, e dall’altro, che, sulla base delle considerazioni svolte con riguardo al quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti (da intendersi qui richiamate, cfr. supra par. 7), devono ritenersi sussistenti i presupposti di urgenza richiesti dall’art. 22, comma 1, d.p.r. n. 327/2001 per potere procedere “alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità”.

  La determinazione urgente dell’indennità può fondarsi su una relazione di stima acquisita dall’amministrazione quando ricorrono i presupposti d’urgenza; nel caso concreto erano inoltre state consentite osservazioni sul valore dell’area.

• art. 54 d.P.R. 327/2001

  Devono invece ritenersi inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, come eccepito dal Comune resistente, le censure volte a contestare la quantificazione dell’indennità di espropriazione, essendo devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. artt. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., 54 d.p.r. n. 327/2001 e 29 d.lgs. n. 150/2011), davanti al quale potranno essere fatte valere le difese e le contestazioni avverso la relazione di stima dell’Agenzia delle Entrate.

  Le controversie sulla quantificazione dell’indennità di espropriazione spettano al giudice ordinario; davanti a esso possono essere contestati i criteri e la stima dell’indennità.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Devono invece ritenersi inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, come eccepito dal Comune resistente, le censure volte a contestare la quantificazione dell’indennità di espropriazione, essendo devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. artt. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., 54 d.p.r. n. 327/2001 e 29 d.lgs. n. 150/2011), davanti al quale potranno essere fatte valere le difese e le contestazioni avverso la relazione di stima dell’Agenzia delle Entrate.

  La giurisdizione amministrativa sulle procedure espropriative non comprende la controversia relativa alla quantificazione dell’indennità, devoluta al giudice ordinario.

• art. 29 d.lgs. 150/2011

  Devono invece ritenersi inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, come eccepito dal Comune resistente, le censure volte a contestare la quantificazione dell’indennità di espropriazione, essendo devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. artt. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., 54 d.p.r. n. 327/2001 e 29 d.lgs. n. 150/2011), davanti al quale potranno essere fatte valere le difese e le contestazioni avverso la relazione di stima dell’Agenzia delle Entrate.

  Le contestazioni sulla misura dell’indennità di espropriazione sono devolute al giudice ordinario e possono essere proposte davanti a tale giudice secondo il rito previsto.

• art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Ne consegue, come condivisibilmente rilevato dalla difesa del Comune resistente, l’inapplicabilità dell’invocato art. 17, comma 2, d.p.r. n. 327/2001 – a norma del quale deve essere data comunicazione al proprietario della data in cui è diventato efficace l'atto che ha approvato il progetto definitivo – presupponendo tale norma l’ipotesi, non ricorrente nel caso di specie, nella quale la dichiarazione di pubblica utilità sia stata disposta con l’approvazione del suddetto progetto.

  L’obbligo previsto dall’art. 17, comma 2, presuppone una dichiarazione di pubblica utilità disposta mediante approvazione del progetto definitivo e non si applica alla procedura semplificata utilizzata nel caso concreto.

• art. 23, comma 1, d.P.R. 327/2001

  Quanto invece alla denunciata mancata indicazione nel gravato decreto di esproprio degli “estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all'esproprio” (art. 23, comma 1, lett. b), d.p.r. n. 327/2001), si deve rilevare che, secondo quanto affermato in giurisprudenza, tale omissione costituisce una mera irregolarità formale dell’atto che non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento.

  Il decreto deve contenere gli elementi informativi previsti, ma la mancata indicazione puntuale degli estremi del vincolo non ne comporta automaticamente l’illegittimità se il vincolo è comunque identificabile.

• art. 20 d.P.R. 327/2001

  Inoltre, si deve rilevare che le facoltà partecipative di cui i ricorrenti lamentano la mancata garanzia attengono alla determinazione dell’indennità di espropriazione, le cui controversie, come eccepito dal Comune resistente, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. artt. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., 54 d.p.r. n. 327/2001 e 29 d.lgs. n. 150/2011).

  Le garanzie partecipative relative alla determinazione dell’indennità si collocano nella procedura di determinazione dell’indennità; le relative contestazioni sulla sua misura sono devolute al giudice ordinario.

• art. 24, comma 4, Norme di attuazione del PRGC

  L’art. 24, comma 4, prevede che “Per gli immobili costituenti servizio pubblico la proprietà di aree ed edifici deve essere pubblica e la loro acquisizione da parte del Comune o di Enti Pubblici istituzionalmente operanti nel settore dei servizi avviene direttamente nei modi e forme di legge, o indirettamente attraverso gli interventi di iniziativa privata preordinati da SUE e/o da apposite convenzioni, in esecuzione di oneri convenzionali e/o come condizione apposta al rilascio del permesso di costruzione”.

  La disposizione disciplina l’acquisizione pubblica delle aree e degli edifici destinati a servizio pubblico; nel caso concreto, il vincolo espropriativo è stato ritenuto derivante dalle norme del PRGC, in particolare dalla previsione specifica dell’art. 5.

• art. 5, lett. a), nn. 1 e 2, Norme di attuazione del PRGC

  In virtù di tali previsioni, l’impugnata dichiarazione di pubblica utilità risulta pertanto essere stata preceduta dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

  La previsione del PRGC che individua le aree sr7 e sr8 per servizi pubblici e stabilisce che la loro acquisizione avvenga mediante esproprio o accordo bonario costituisce, nel caso esaminato, il vincolo preordinato all’esproprio.

• art. 134, comma 3, d.lgs. 267/2000

  Inoltre, sotto il profilo formale, si deve comunque rilevare che – anche se si dovesse prendere a riferimento il periodo di pubblicazione indicato dai ricorrenti e si dovesse ritenere non motivata la clausola di immediata eseguibilità apposta alla deliberazione comunale contenente la dichiarazione di pubblica utilità (art. 134, comma 4, d.lgs. n. 267/2000) – il decreto di esproprio risulterebbe comunque emanato in data successiva al decimo giorno dalla pubblicazione della predetta deliberazione (art. 134, comma 3, d.lgs. n. 267/2000).

  Anche assumendo il periodo di pubblicazione indicato dai ricorrenti e l’assenza dei presupposti per l’immediata eseguibilità, il decreto è stato emanato dopo il decorso del termine di dieci giorni dalla pubblicazione.

• art. 134, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Inoltre, sotto il profilo formale, si deve comunque rilevare che – anche se si dovesse prendere a riferimento il periodo di pubblicazione indicato dai ricorrenti e si dovesse ritenere non motivata la clausola di immediata eseguibilità apposta alla deliberazione comunale contenente la dichiarazione di pubblica utilità (art. 134, comma 4, d.lgs. n. 267/2000) – il decreto di esproprio risulterebbe comunque emanato in data successiva al decimo giorno dalla pubblicazione della predetta deliberazione (art. 134, comma 3, d.lgs. n. 267/2000).

  La clausola di immediata eseguibilità della deliberazione comunale è stata considerata solo in via ipotetica; anche senza riconoscerle efficacia, il decreto era successivo al termine ordinario di esecutività.

• art. 3, comma 1, lett. a) e b), d.P.R. 380/2001

  Aggiunge invero che il provvedimento di destinazione ad uso pubblico debba indicare, tra gli altri elementi, anche “i tempi previsti per eventuali lavori di manutenzione”. La formulazione in negativo lascia intendere che tendenzialmente debbano essere esclusi interventi di qualunque tipo, eccetto quelli di “manutenzione” ordinaria e straordinaria ai sensi dell’art. 3, comma 1 lett. a) e b) d.P.R. n. 327 del 2001, non anche quelli che prevedono “un insieme sistematico di opere”.

  La giurisprudenza richiamata distingue la manutenzione ordinaria e straordinaria dagli interventi che comportano un insieme sistematico di opere; il TAR ha applicato tale criterio ritenendo i lavori del caso concreto manutentivi e non trasformativi.

Massime di principio

• La procedura semplificata di dichiarazione di pubblica utilità prevista dall’art. 13, comma 8, d.P.R. 327/2001 è applicabile quando l’immobile è già utilizzabile per la finalità pubblica perseguita e sono necessari soltanto interventi manutentivi o di rinnovamento che non ne comportino una trasformazione fisica incompatibile con tale uso; la deroga va interpretata restrittivamente.
• Il vincolo preordinato all’esproprio può risultare direttamente dalle previsioni del PRGC che individuano l’area per servizi pubblici e contemplano espressamente l’acquisizione mediante esproprio o accordo bonario.
• La mancata indicazione nel decreto di esproprio degli estremi degli atti istitutivi del vincolo non determina di per sé l’illegittimità dell’atto quando gli elementi in esso contenuti permettono comunque di identificare la fonte del vincolo; l’omissione è una mera irregolarità formale.
• L’urgenza per la determinazione urgente dell’indennità va valutata al momento dell’adozione del provvedimento e può essere giustificata dalla necessità di garantire la continuità dell’uso pubblico in vista della scadenza del titolo temporaneo di disponibilità, purché le ragioni addotte non risultino illogiche o irragionevoli.
• Le controversie sulla quantificazione dell’indennità di espropriazione appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice amministrativo può invece esaminare le censure rivolte alla legittimità del procedimento e del decreto di esproprio.

Come è indicizzato