Sentenza n. 1229/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui la sede INAIL ha ritenuto inammissibile la domanda di finanziamento per la sostituzione di un escavatore. Il diniego era fondato su tre rilievi: il DVR sarebbe stato incompleto e incoerente e non avrebbe contenuto una specifica valutazione del livello di rischio infortunistico riferito alla macchina da sostituire; gli accessori della macchina sostituenda sarebbero stati indicati senza un attacco rapido; il nuovo preventivo non avrebbe riportato i codici di listino delle benne e avrebbe recato un importo superiore a quello originario. La ricorrente ha dedotto violazione dell’Avviso ISI 2022, degli artt. 17, 28 e 29 del d.lgs. 81/2008, dell’art. 3 e dell’art. 10-bis l. 241/1990, nonché eccesso di potere per travisamento, illogicità, difetto di istruttoria e carenza dei presupposti. Ha sostenuto che il DVR individuasse comunque i fattori di rischio, che la normativa non imponesse una quantificazione numerica del rischio, che la perizia asseverata dimostrasse il miglioramento derivante dalla nuova macchina e che INAIL avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio. Con i motivi aggiunti ha inoltre contestato la relazione tecnica interna prodotta da INAIL, deducendo che essa avrebbe rivelato una valutazione già predeterminata e avrebbe introdotto una motivazione postuma.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso originario e i motivi aggiunti, ritenendo legittimo il diniego. Ha preliminarmente assorbito le eccezioni di irritualità, tardività e inammissibilità dei motivi aggiunti, poiché le censure erano comunque infondate nel merito. Il giudice ha qualificato la verifica dell’ammissibilità tecnico-amministrativa delle domande come attività di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento, carenza di istruttoria o motivazione. Ha ritenuto che l’Avviso ISI 2022 e l’Allegato 1.1 non richiedessero una mera elencazione astratta dei pericoli, ma una reale valutazione del rischio infortunistico relativo alle macchine sostituende, idonea a consentire il confronto tra situazione ante operam e post operam e a documentare il miglioramento della sicurezza. Tale valutazione non deve necessariamente essere numerica, potendo essere qualitativa o semiquantitativa, ma deve comunque stimare o graduare il livello concreto di rischio. Il DVR della ricorrente si limitava invece a descrivere possibili pericoli e misure preventive, senza analizzare e stimare il rischio riferito all’escavatore JCB 8080, né correlare i rischi alle mansioni e alle concrete condizioni operative. La perizia asseverata e il successivo elaborato tecnico non potevano colmare l’assenza del dato valutativo originario. Il soccorso istruttorio non era utilizzabile, perché avrebbe richiesto la redazione ex novo di una valutazione dei rischi e non la semplice integrazione o chiarificazione di un documento già sostanzialmente idoneo; ciò avrebbe violato la lex specialis e la par condicio. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990: il preavviso di diniego aveva già indicato in modo chiaro l’incompletezza e l’incoerenza del DVR e l’assenza della valutazione del rischio, sicché il contraddittorio era stato effettivo. La relazione tecnica interna prodotta in giudizio aveva natura istruttoria e difensiva, non autonoma valenza provvedimentale, e non costituiva motivazione postuma né introduceva nuove ragioni ostative. Le ulteriori censure riguardanti l’attacco rapido e il preventivo sono state dichiarate non necessarie da esaminare, poiché il provvedimento era plurimotivato e la prima ragione, autonomamente legittima, era sufficiente a sorreggerlo. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11, comma 5, d.lgs. 81/2008

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Costituisce la base normativa dell’avviso INAIL per il finanziamento di progetti diretti al miglioramento della salute e sicurezza sul lavoro.

• art. 17 d.lgs. 81/2008

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato nel quadro degli obblighi prevenzionistici e della valutazione dei rischi.

• art. 28 d.lgs. 81/2008

  una relazione sulla valutazione di tutti i rischi per la sicurezza e la salute durante l'attività lavorativa, nella quale siano specificati i criteri adottati per la valutazione stessa

  Il DVR deve contenere una valutazione sostanziale di tutti i rischi, con indicazione dei criteri adottati; la mera individuazione descrittiva dei pericoli non è sufficiente.

• art. 29 d.lgs. 81/2008

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La valutazione dei rischi è un processo dinamico e può essere svolta anche secondo procedure standardizzate, ma deve comunque comportare analisi e stima del rischio.

• art. 3 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La censura di difetto di motivazione è stata respinta perché il provvedimento indicava la carenza del DVR e l’assenza della valutazione del rischio infortunistico.

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il preavviso di diniego ha validamente assolto la funzione partecipativa, avendo reso conoscibili le criticità decisive e consentito alla società di presentare osservazioni.

• art. 18 Avviso pubblico INAIL ISI 2022

  nel documento di valutazione dei rischi (DVR) ... deve essere riscontrabile il fattore di rischio corrispondente alla tipologia di intervento selezionata

  Per la conferma della domanda il DVR deve documentare il fattore di rischio pertinente e, per la sostituzione di macchine, contenere la valutazione del rischio infortunistico relativo alle macchine sostituende.

• Allegato 1.1 Avviso pubblico INAIL ISI 2022

  Documento di valutazione dei rischi nel quale risulti la valutazione del rischio infortunistico relativo alle macchine oggetto di sostituzione

  La previsione richiede una valutazione effettiva, anche qualitativa o semiquantitativa, idonea a fungere da base comparativa per dimostrare il miglioramento della sicurezza.

• art. 19 Avviso pubblico INAIL ISI 2022

  qualora ravvisi una carenza o scarsa chiarezza nel contenuto di uno o più dei documenti richiesti ... invita il destinatario del finanziamento ad integrare la documentazione e/o a fornire chiarimenti

  Il soccorso istruttorio consente chiarimenti o integrazioni di documenti già esistenti, ma non la redazione ex novo di una valutazione dei rischi originariamente mancante.

Massime di principio

• Quando una disciplina di finanziamento richiede che il DVR documenti la valutazione del rischio infortunistico relativo alle macchine da sostituire, non è sufficiente elencare i possibili pericoli e le misure preventive: occorre un processo effettivo di analisi e stima del livello concreto di rischio, anche in forma qualitativa o semiquantitativa, idoneo a consentire il confronto ante operam e post operam.
• La valutazione tecnico-discrezionale dell’amministrazione sull’idoneità del DVR e sulla sussistenza del miglioramento documentato della sicurezza è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria o difetto di motivazione, senza possibilità di sostituire l’apprezzamento amministrativo con quello giudiziale.
• Il soccorso istruttorio previsto dalla lex specialis non può essere utilizzato per introdurre dopo la presentazione della domanda una valutazione dei rischi sostanzialmente nuova e originariamente mancante, poiché ciò altererebbe la par condicio e trasformerebbe l’integrazione documentale in una riedizione del contenuto sostanziale dell’offerta o della domanda.
• Il preavviso di diniego soddisfa il contraddittorio procedimentale quando indica in modo chiaro le carenze sostanziali del documento posto a fondamento della domanda, anche se l’amministrazione sviluppa successivamente, in una relazione interna, argomentazioni tecniche più dettagliate. Una relazione istruttoria e difensiva prodotta in giudizio non costituisce motivazione postuma se non introduce nuove ragioni ostative rispetto a quelle già comunicate.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma è sufficiente a sorreggere l’atto e rende privo di interesse l’esame delle censure rivolte contro le ulteriori motivazioni.

Come è indicizzato