Sentenza n. 1633/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la remunerazione, per l’anno 2019, di funzioni sanitarie svolte da una fondazione privata accreditata. In primo grado la fondazione aveva impugnato la deliberazione della Giunta regionale n. XI/3263 del 16 giugno 2020, lamentando il mancato riconoscimento: da un lato, dell’importo connesso alla funzione di DEA di II livello, per circa 500.000 euro; dall’altro, dell’intero importo relativo alla Funzione 6, concernente la rete STEN, le culle neonatali in pronta disponibilità e lo screening neonatale esteso, per circa 315.000 euro. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso ritenendo che la nota del Direttore generale Welfare del 30 settembre 2020, adottata in risposta a una richiesta di autotutela, e la successiva deliberazione regionale n. XI/4132 del 21 dicembre 2020 costituissero atti di conferma in senso proprio, autonomamente lesivi e non impugnati. In appello la fondazione ha dedotto, in primo luogo, l’erroneità della qualificazione dei due atti successivi come provvedimenti di conferma propria, contestando anche la competenza del Direttore generale a modificare o confermare una deliberazione della Giunta regionale e denunciando violazione del principio del contrarius actus, oltre a irragionevolezza, illogicità, travisamento, difetto di motivazione e difetto di istruttoria. In secondo luogo ha riproposto i motivi di merito non esaminati dal TAR, relativi al mancato riconoscimento della funzione DEA di II livello e della Funzione 6. La Regione ha inoltre eccepito la mancata notificazione del ricorso di primo grado all’Ospedale Buzzi, quale possibile controinteressato.

La decisione

L’appello è stato accolto limitatamente alla censura processuale e la sentenza del TAR è stata annullata con rinvio. Il Consiglio di Stato ha distinto l’atto meramente confermativo dall’atto di conferma in senso proprio: il primo si limita a richiamare il precedente provvedimento senza nuova istruttoria e nuova ponderazione degli interessi; il secondo presuppone una rinnovata istruttoria, una nuova valutazione degli interessi e una motivazione autonoma. Nel caso concreto, la nota del Direttore generale non poteva costituire legittimo atto di conferma propria della deliberazione della Giunta, poiché il Direttore generale esercita funzioni gestionali e istruttorie, mentre il potere di modificare, integrare o revocare una deliberazione della Giunta spetta alla Giunta stessa, in applicazione del principio del contrarius actus. La successiva deliberazione regionale n. XI/4132/2020, per i profili controversi, si era limitata a richiamare la nota del Direttore generale e non risultava adottata all’esito di una nuova e completa istruttoria né di una rinnovata ponderazione degli interessi; pertanto non aveva natura di autonoma conferma propria idonea a rendere improcedibile il ricorso originario. Il TAR aveva quindi erroneamente definito il giudizio in rito, privando l’appellante dell’esame nel merito e del doppio grado di giudizio. Ricorrendo un error in procedendo riconducibile all’art. 105 c.p.a., il Consiglio di Stato ha disposto il rinvio al TAR Lombardia, riservando a quest’ultimo anche la valutazione sull’eventuale necessità di integrare il contraddittorio nei confronti dell’Ospedale Buzzi. L’esame degli ulteriori motivi d’appello e delle censure di merito è rimasto assorbito. Il processo dovrà essere riassunto davanti al TAR entro novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della sentenza. Le spese del grado d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Quando il giudice d’appello accerta l’erronea definizione in rito del giudizio di primo grado, con violazione delle regole processuali e privazione del doppio grado di giudizio, annulla la sentenza e rinvia la causa al primo giudice.

• art. 105, comma 3, c.p.a.

  A seguito del rinvio, le parti devono riassumere il processo davanti al primo giudice con ricorso notificato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della sentenza.

• art. 35 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla statuizione di improcedibilità pronunciata dal TAR; la questione è stata risolta dal Consiglio di Stato ritenendo erronea la definizione in rito.

• art. 100 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla qualificazione degli atti successivi e alla permanenza dell’interesse alla decisione sul ricorso originario.

Massime di principio

• Un atto amministrativo è meramente confermativo, e non autonomamente impugnabile né idoneo a riaprire i termini di impugnazione, quando si limita a richiamare il precedente provvedimento senza nuova istruttoria, nuova motivazione e nuova ponderazione degli interessi.
• Un atto di conferma in senso proprio è autonomamente lesivo quando è adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi, con motivazione distinta rispetto al provvedimento originario.
• In applicazione del principio del contrarius actus, l’atto di secondo grado diretto a modificare, integrare, revocare o confermare in senso proprio un provvedimento deve essere adottato dallo stesso organo titolare della competenza primaria, secondo la medesima procedura sostanziale prevista per l’atto originario.
• Un organo amministrativo dotato di sole funzioni gestionali e istruttorie non può adottare autonomamente un atto di conferma propria di un provvedimento emanato dall’organo cui appartiene la competenza decisionale primaria; può eventualmente istruire il procedimento e proporre la decisione all’organo competente.
• La mancata impugnazione di un atto successivo non rende improcedibile il ricorso contro l’atto originario quando l’atto successivo non costituisce una conferma propria autonomamente lesiva, perché privo di nuova e completa istruttoria e di rinnovata ponderazione degli interessi.
• Il giudice d’appello deve rinviare la causa al primo giudice quando l’erronea declaratoria di improcedibilità abbia impedito l’esame del merito e comportato la privazione del doppio grado di giudizio, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Come è indicizzato