Sentenza n. 733/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 7 giugno 2022 un'istanza di VIA, nell'ambito del procedimento per il rilascio del Provvedimento Unico Ambientale relativo a un impianto agrivoltaico. Dopo la verifica della completezza documentale e la pubblicazione dell'avviso al pubblico l'11 luglio 2023, la consultazione pubblica si era conclusa il 9 settembre 2023, senza che il procedimento fosse definito. La società ha quindi notificato il 15 ottobre 2025 una diffida a concludere il procedimento; il Ministero, con nota del 21 ottobre 2025, ha comunicato che l'istruttoria tecnica era ancora in corso e che avrebbe adottato il provvedimento finale dopo l'acquisizione delle risultanze tecniche e dell'esito della procedura di competenza del Ministero della Cultura. La ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, la qualificazione della nota come atto soprassessorio o il suo annullamento e la condanna dell'amministrazione a provvedere. Ha dedotto, tra l'altro, la violazione degli artt. 8, 23 e 25 del d.lgs. 152/2006, degli artt. 20 e 22 del d.lgs. 199/2021, degli artt. 1, 2 e 6 della l. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di buon andamento, imparzialità, giusto procedimento e massima diffusione delle fonti rinnovabili, nonché della disciplina europea richiamata. In camera di consiglio il TAR ha rilevato d'ufficio la possibile tardività dell'azione. La ricorrente ha sostenuto che la diffida dovesse equivalere a una nuova istanza, facendo decorrere un nuovo termine processuale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile. Ha rilevato che, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, il termine di trenta giorni dalla conclusione della consultazione pubblica era scaduto il 9 ottobre 2023 e il termine complessivo di centotrenta giorni dalla pubblicazione della documentazione era scaduto il 18 novembre 2023. L'azione avverso il silenzio, notificata il 3 novembre 2025, era quindi proposta oltre il termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a. Il Collegio ha distinto la permanenza sostanziale dell'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento dalla decadenza processuale dall'azione contro il silenzio: il decorso dell'anno non estingue l'interesse legittimo pretensivo né il potere amministrativo, ma impedisce la proposizione tardiva dell'azione. L'interessato può superare tale decadenza soltanto riproponendo l'istanza di avvio del procedimento, così da aprire un procedimento nuovo. Una diffida può assumere tale valore solo se, valutato il suo contenuto concreto, contiene una richiesta di riapertura o di avvio di un nuovo procedimento, possiede i requisiti sostanziali e formali dell'istanza ed è corredata dalla documentazione necessaria. La diffida del 15 ottobre 2025 si limitava invece a sollecitare la definizione del procedimento originario e il rilascio del parere, assegnando un termine di quindici giorni; aveva quindi carattere meramente sollecitatorio e non poteva far decorrere un nuovo termine per l'azione avverso il silenzio. La nota ministeriale soprassessoria non incideva sulla tardività. Il rilievo d'ufficio è stato ritenuto compatibile con l'art. 73, comma 3, c.p.a., poiché la difesa aveva avuto modo di interloquire in udienza. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  L'azione [avverso il silenzio] può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale per proporre l'azione avverso il silenzio è decadenziale sul piano processuale. La sua scadenza non estingue l'interesse legittimo pretensivo né l'obbligo sostanziale dell'amministrazione di concludere il procedimento. La decadenza può essere superata mediante una nuova istanza di avvio di un nuovo procedimento, non mediante un semplice sollecito o una diffida alla conclusione del procedimento originario.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  La Commissione si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all'articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

  La disciplina speciale della VIA scandisce il termine di conclusione del procedimento, rilevante ai fini della decorrenza del termine annuale per l'azione avverso il silenzio.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina l'istanza e la pubblicazione della documentazione nell'ambito del procedimento di VIA; la data di pubblicazione dell'avviso al pubblico costituisce, insieme alla conclusione della consultazione, il riferimento temporale per i termini procedimentali considerati dal Collegio.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale.

  Quando la questione rilevata d'ufficio viene posta in sede di discussione e la parte prende posizione sul punto, non è necessariamente richiesto un termine per il deposito di memorie; tale termine è necessario quando il rilievo viene deliberato per la prima volta dopo il passaggio in decisione.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio può essere proposta finché perdura l'inadempimento, ma comunque entro un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; tale termine ha natura decadenziale sul piano processuale.
• La scadenza del termine annuale per l'azione contro il silenzio non estingue l'interesse legittimo pretensivo del privato né l'obbligo sostanziale dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Per superare la decadenza dall'azione avverso il silenzio occorre presentare una nuova istanza di avvio, idonea ad aprire un procedimento nuovo. Una mera diffida o un sollecito alla definizione del procedimento originario non è sufficiente.
• Una diffida può essere equiparata a una nuova istanza soltanto se, in concreto, contiene una richiesta di riapertura o di nuovo avvio del procedimento, presenta i requisiti sostanziali e formali dell'istanza ed è corredata, ove necessario, dalla documentazione pertinente; non basta la sua formale qualificazione come diffida.
• La permanenza dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere e l'eventuale riscontro soprassessorio dell'amministrazione non fanno venir meno la decadenza processuale maturata per la proposizione dell'azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato