Sentenza n. 144/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, deducendo la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, dei principi di libertà di iniziativa economica e libera concorrenza di cui agli artt. 3, 41 e 117 Cost., nonché degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. La controversia riguarda l’acquisizione, da parte di Lecher Analisi e Ricerche S.r.l., società controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., dell’intero capitale sociale di Euroscavi S.r.l. V.E.R.I.T.A.S. è una società a capitale interamente pubblico, partecipata da cinquantuno Comuni, tra cui il Comune resistente, ed è qualificata come società quotata ai sensi del d.lgs. n. 175/2016, pur operando secondo il modello dell’in house providing. Secondo l’AGCM, l’operazione aveva prodotto una partecipazione indiretta dei Comuni in Euroscavi e avrebbe dovuto essere preceduta dall’adozione, da parte dei Comuni, di una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, con successiva trasmissione all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune, invece, non aveva adottato tale deliberazione e non si era conformato al parere motivato dell’AGCM del 6 novembre 2024, ovvero aveva espresso riscontro negativo. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’azione ex art. 21-bis, sostenendo che essa avrebbe natura esclusivamente impugnatoria e non potrebbe essere utilizzata per reagire a un silenzio; ha inoltre dedotto l’inesistenza di un obbligo di provvedere, l’assenza di utilità di una deliberazione successiva al perfezionamento dell’operazione e l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate. V.E.R.I.T.A.S. ha eccepito il difetto di legittimazione dell’AGCM rispetto a vizi diversi dalla lesione sostanziale della concorrenza e la genericità delle censure.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma consenta anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. L’art. 21-bis non configura un controllo generalizzato di legittimità, ma uno strumento funzionale alla tutela del bene pubblico della concorrenza, esercitabile anche contro comportamenti omissivi. Il TAR ha inoltre escluso che l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. renda inutile l’adozione successiva della deliberazione, poiché tale sanzione riguarda gli effetti del contratto e non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’omissione e a ristabilire il controllo previsto dalla legge. Nel merito, il Collegio ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero delle società quotate riguarda soltanto le disposizioni aventi come destinatari diretti tali società, e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando la partecipazione indiretta sia acquisita per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, l’amministrazione pubblica deve rispettare gli obblighi di cui agli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. In particolare, deve adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata e trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisizione sia effettuata da una società controllata da una società in house, trattandosi di una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società, ma soggetta alla deliberazione degli enti locali che esercitano il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., e a trasmetterla all’AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 21 l. 287/1990

  Allo scopo di contribuire ad una più completa tutela della concorrenza e del mercato, l'Autorità individua i casi di particolare rilevanza nei quali norme di legge o di regolamento o provvedimenti amministrativi di carattere generale determinano distorsioni della concorrenza o del corretto funzionamento del mercato che non siano giustificate da esigenze di interesse generale

  La funzione dell’AGCM è diretta a contribuire alla tutela della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato, senza trasformarsi in un controllo generalizzato di legittimità.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate o le società da esse controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’amministrazione deve motivare analiticamente la necessità della partecipazione per le proprie finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali; l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  La partecipazione comunale deve essere deliberata dal Consiglio comunale e l’atto deve rispettare gli obblighi di motivazione analitica previsti dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto, anche indiretto, di partecipazioni in una società già costituita richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 e la motivazione di cui all’art. 5; la clausola riferita alle società quotate non esonera le amministrazioni socie dagli adempimenti previsti dal T.U.S.P.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’AGCM per la richiesta di nomina del commissario ad acta in caso di mancata esecuzione dell’obbligo di provvedere.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, inizialmente applicato al giudizio.

• art. 119 c.p.a.

  Rito abbreviato applicato dal TAR in conversione del rito, in ragione del rinvio operato dall’art. 21-bis, comma 3, della legge n. 287/1990.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Base normativa della conversione del rito disposta dal Collegio.

• art. 12 preleggi

  nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli altri criteri assumono rilievo quando la formulazione normativa sia ambigua.

• art. 101 Cost.

  i giudici sono soggetti soltanto alla legge

  Conferma il dovere del giudice di applicare il significato testuale della legge, salvo il ricorso ai meccanismi costituzionali o unionali di prevalenza.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dall’AGCM insieme agli artt. 41 e 117 Cost. a sostegno della tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica.

• art. 41 Cost.

  Richiamato quale parametro costituzionale della libertà di iniziativa economica e della libera concorrenza.

• art. 117 Cost.

  Richiamato dall’AGCM quale parametro costituzionale in materia di tutela della concorrenza.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’impugnazione di atti amministrativi, ma comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’omissione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate o le società da esse controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione è effettuata per il tramite di una società quotata o di una sua controllata.
• L’acquisizione indiretta di una partecipazione societaria da parte di una società controllata da una società in house costituisce una decisione significativa, non rimessa alla sola autonomia gestionale della società, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci; essa deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo, con la motivazione analitica richiesta dal T.U.S.P.
• L’inefficacia del contratto di acquisto della partecipazione conseguente alla mancanza o invalidità della deliberazione prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia dell’amministrazione e a ottenere l’adozione della deliberazione omessa, poiché la sanzione contrattuale non sostituisce il controllo amministrativo e concorrenziale previsto dalla legge.
• La natura di atto amministrativo prodromico all’operazione negoziale propria della deliberazione comunale di acquisizione di partecipazioni societarie ne comporta la sottoposizione alla giurisdizione amministrativa e consente di azionare, anche in caso di mancata adozione, la tutela contro il silenzio.

Come è indicizzato