Sentenza n. 1932/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto, in via principale, l'accertamento della formazione del silenzio-assenso sull'istanza del 24 novembre 2022, relativa a un intervento di demolizione e ricostruzione nel centro storico, con conseguente rilascio del titolo edilizio. In subordine ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento e la condanna del Comune a provvedere, nonché il pagamento dell'indennizzo da ritardo ai sensi dell'art. 2-bis l. 241/1990. Il ricorrente ha dedotto la completezza della documentazione, la mancata conclusione del procedimento nei termini e l'irrilevanza della richiesta comunale di trasmissione in formato digitale di grafici già depositati in formato analogico. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità dell'azione di accertamento per asserita atipicità, sostenendo che l'interessato avrebbe dovuto chiedere l'attestazione prevista dall'art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001, nonché la tardività dell'azione e l'inammissibilità della domanda sul silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., trattandosi di silenzio significativo. Nel merito ha negato la formazione del silenzio-assenso per incompletezza documentale. Ha inoltre rappresentato l'adozione, dopo l'introduzione del giudizio, di un preavviso di rigetto, cui il ricorrente ha controdedotto, senza che fosse poi adottato un provvedimento espresso conclusivo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto ammissibile l'azione di accertamento, poiché la possibilità di ottenere dall'amministrazione un'attestazione del decorso dei termini non incide sugli effetti del silenzio e non esclude l'accertamento giudiziale quando sussista un'apprezzabile e attuale incertezza sulla formazione del titolo. La diffida del 13 ottobre 2023, pur non richiamando espressamente l'art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001, era idonea ad avviare un'interlocuzione sulla formazione del silenzio-assenso. Non è stata ritenuta configurabile alcuna tardività, mancando un provvedimento espresso e risultando comunque tempestiva anche la domanda subordinata sul silenzio-inadempimento. Nel merito, il TAR ha accertato che l'istanza era corredata dagli elementi richiesti dalla legge. La richiesta di trasmissione digitale dei grafici già depositati in formato analogico non costituiva una richiesta di integrazione documentale impeditiva della formazione del silenzio ed era stata comunque adempiuta. Le ulteriori carenze prospettate dal Comune nel preavviso di rigetto, adottato oltre ventidue mesi dopo l'istanza e dopo l'introduzione del giudizio, non risultavano tali da impedire il perfezionamento del silenzio-assenso. Il giudice ha distinto i presupposti costitutivi della fattispecie tacita dai requisiti di legittimità del titolo: il silenzio-assenso può formarsi anche in presenza di profili di non conformità sostanziale, che possono incidere sulla validità del titolo e legittimare eventualmente l'annullamento, anche in autotutela, ma non ne impediscono automaticamente la formazione. Il TAR ha quindi dichiarato la formazione del silenzio-assenso sull'istanza di permesso di costruire del 24 novembre 2022. Le domande subordinate di condanna a provvedere e di indennizzo da ritardo sono state dichiarate improcedibili, poiché il titolo si era formato nei termini e, pertanto, non vi era stato ritardo indennizzabile. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  «fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l'edilizia rilascia anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell'interessato, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all'interessato che tali atti sono intervenuti»

  La possibilità di chiedere un'attestazione amministrativa del decorso dei termini non incide sugli effetti del silenzio-assenso e non esclude l'accertamento giudiziale della sua formazione.

• art. 20 l. 241/1990

  «decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l'attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell'articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445»

  Nella formulazione vigente all'epoca dei fatti, la norma consentiva, decorso inutilmente il termine per il rilascio dell'attestazione, una dichiarazione sostitutiva del privato; tale facoltà non precludeva la tutela giudiziale.

• art. 31 c.p.a.

  La domanda avverso il silenzio-inadempimento è stata ritenuta tempestiva, ma è divenuta improcedibile a seguito dell'accertamento della formazione del silenzio-assenso.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio è stato richiamato per la domanda subordinata, ritenuta non più procedibile dopo l'accertamento del titolo tacito.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  «in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati»

  L'azione di accertamento è ammissibile quando non vi sia un provvedimento impugnabile e l'accertamento sia indispensabile per la tutela concreta della posizione sostanziale, senza sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora esercitati.

• art. 2-bis l. 241/1990

  L'indennizzo da ritardo non è dovuto quando il procedimento si è concluso mediante formazione del silenzio-assenso entro i termini previsti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto adottato dopo la scadenza del termine procedimentale e dopo l'introduzione del giudizio non impedisce, di per sé, la formazione già intervenuta del silenzio-assenso.

Massime di principio

• La possibilità prevista dalla legge di ottenere dall'amministrazione un'attestazione del decorso dei termini del procedimento non esclude l'azione giudiziale di accertamento della formazione del silenzio-assenso, quando sussista un interesse concreto e attuale determinato dall'incertezza sul perfezionamento del titolo.
• Nel processo amministrativo è ammissibile un'azione atipica di accertamento della formazione del silenzio-assenso quando non esista un provvedimento espresso impugnabile e tale azione sia indispensabile per assicurare la tutela effettiva della pretesa sostanziale.
• La richiesta amministrativa di trasmissione in formato digitale di documenti già depositati in formato analogico non costituisce, di per sé, una richiesta di integrazione documentale idonea a impedire la formazione del silenzio-assenso, soprattutto quando la trasmissione sia stata comunque effettuata.
• I presupposti necessari alla formazione del silenzio-assenso devono essere distinti dai requisiti di legittimità sostanziale del titolo: una volta completa l'istanza negli elementi richiesti dalla legge e decorso il termine procedimentale, il titolo tacito può formarsi anche se presenta profili di non conformità sostanziale, suscettibili di annullamento in autotutela o in sede giurisdizionale.
• Il decorso del termine procedimentale priva l'amministrazione del potere primario di provvedere sull'istanza, residuando, ove ne ricorrano i presupposti, il potere di incidere sul titolo tacito mediante gli strumenti dell'autotutela.

Come è indicizzato