Sentenza n. 310/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La procedura aperta per l’affidamento in concessione mediante finanza di progetto, indetta da AREACOM per conto dell’A.S.RE.M. ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. 36/2023, era stata aggiudicata il 3 febbraio 2025 al raggruppamento costituito dalla società ricorrente e da altra impresa. Poiché non era seguito il contratto, la ricorrente aveva diffidato l’A.S.RE.M., da ultimo con istanza dell’11 novembre 2025, a dare seguito all’aggiudicazione e a procedere alla stipula. Deduceva quindi l’illegittimità del silenzio, chiedeva l’accertamento dell’obbligo di provvedere, la nomina di un commissario ad acta e la condanna dell’amministrazione alla conclusione del procedimento con un provvedimento espresso e positivo. La Regione Molise eccepiva la propria estraneità, sostenendo che l’obbligo di provvedere gravasse esclusivamente sull’A.S.RE.M. Il ricorso è stato proposto entro il termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a., considerando il termine di 60 giorni dall’aggiudicazione previsto dall’art. 18, comma 2, del d.lgs. 36/2023 e dal disciplinare di gara.

La decisione

Il TAR ha estromesso la Regione Molise, ritenendola estranea alla controversia, che riguardava esclusivamente l’inerzia dell’A.S.RE.M. Ha dichiarato ammissibile l’azione avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., rilevando che, nella fase compresa tra aggiudicazione e stipula, permane l’esercizio di potestà pubblicistiche e la posizione dell’aggiudicatario è di interesse legittimo pretensivo. Il ricorso è stato accolto perché l’aggiudicazione era intervenuta, il disciplinare prevedeva la stipula entro 60 giorni e la diffida della ricorrente era rimasta senza riscontro. Il giudice ha tuttavia precisato che l’azione contro il silenzio non può ottenere la stipulazione coattiva del contratto né sostituire il consenso negoziale dell’amministrazione. L’aggiudicazione non consuma il potere amministrativo e l’amministrazione può ancora decidere di non stipulare per ragioni di interesse pubblico, purché le esponga in una determinazione espressa e motivata. L’A.S.RE.M. è stata quindi condannata ad adottare entro 60 giorni una determinazione definitiva sulla stipulazione, invitando alla sottoscrizione in caso di esito positivo oppure motivando puntualmente l’eventuale diniego. È stato nominato, per l’ulteriore inerzia, il Prefetto di Campobasso quale commissario ad acta, con facoltà di delega, per ulteriori 60 giorni. L’A.S.RE.M. è stata condannata alle spese di lite, liquidate in 800 euro oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese nei confronti della Regione sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale base normativa della procedura di affidamento in concessione mediante finanza di progetto.

• art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Individuato, unitamente al disciplinare di gara, quale fondamento del termine di 60 giorni per la conclusione della fase procedimentale e la stipulazione del contratto.

• art. 18, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Se la stipula del contratto non avviene nel termine per fatto della stazione appaltante o dell’ente concedente, l’aggiudicatario può farne constatare il silenzio inadempimento o, in alternativa, può sciogliersi da ogni vincolo mediante atto notificato

  Riconosce all’aggiudicatario la possibilità di reagire al mancato perfezionamento della stipula mediante l’azione avverso il silenzio, confermando la rilevanza pubblicistica della fase successiva all’aggiudicazione e precedente alla stipula.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E’ fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il ricorso contro il silenzio è tempestivo se proposto durante la perdurante inerzia e comunque entro un anno dalla scadenza del termine per concludere il procedimento.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Fondano l’azione avverso il silenzio e consentono al giudice di ordinare all’amministrazione l’adozione di una determinazione espressa, eventualmente assistita dalla nomina di un commissario ad acta.

• art. 2932 c.c.

  Il paradigma della stipulazione coattiva non è applicabile all’azione avverso il silenzio, che non può sostituire il consenso negoziale dell’amministrazione.

Massime di principio

• Nella fase compresa tra l’aggiudicazione e la stipulazione del contratto pubblico permane l’esercizio di potestà pubblicistiche; pertanto, la controversia sul silenzio della stazione appaltante appartiene alla giurisdizione amministrativa e l’aggiudicatario è titolare di un interesse legittimo pretensivo, non di un diritto soggettivo alla stipula coattiva.
• Quando l’aggiudicazione sia intervenuta e sia scaduto il termine previsto dalla legge o dalla lex specialis per la stipulazione, l’aggiudicatario può proporre azione avverso il silenzio per ottenere una determinazione espressa e definitiva dell’amministrazione sulla sorte del contratto.
• L’azione avverso il silenzio non consente al giudice di ordinare direttamente la stipulazione del contratto né di sostituire il consenso negoziale dell’amministrazione; il giudice può imporre soltanto l’adozione di una decisione espressa, favorevole o negativa.
• L’aggiudicazione non consuma il potere amministrativo prima della stipulazione: la stazione appaltante può ancora decidere di non stipulare per ragioni di interesse pubblico, ma deve esprimere tale scelta in un provvedimento definitivo e puntualmente motivato.
• In caso di persistente inerzia dopo l’ordine giudiziale di provvedere, il giudice può nominare sin dalla sentenza un commissario ad acta, incaricato di adottare la determinazione sostitutiva entro il termine assegnato.

Come è indicizzato