Sentenza n. 2790/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le società appellanti contestavano la declinatoria di giurisdizione pronunciata dal TAR Puglia, sostenendo che gli atti e comportamenti impugnati costituissero espressione di potere amministrativo e producessero una lesione attuale, immediata e non altrimenti tutelabile. Deducevano, in particolare, che il riparto non potesse fondarsi sulla natura tributaria degli atti presupposti; che il blocco della Piattaforma Cessione Crediti fosse un comportamento amministrativo o un atto digitale riconducibile all’esercizio del potere; che la comunicazione di notizia di reato fosse autonomamente sindacabile; che l’annullamento catastale in autotutela fosse illegittimo per difetto di motivazione sull’interesse pubblico, mancato contraddittorio, uso strumentale per finalità extra-catastali, violazione dei principi di irretroattività, legalità e tutela dell’affidamento e violazione dell’art. 2-ter del d.l. n. 11/2023, convertito dalla l. n. 38/2023. Le appellanti prospettavano inoltre un asserito vuoto di tutela e chiedevano, in subordine, la rimessione di una questione di legittimità costituzionale dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 e della normativa collegata. Erano stati impugnati i PVC della Guardia di Finanza relativi a crediti d’imposta per bonus edilizi ordinari, l’avviso di annullamento catastale, la comunicazione di notizia di reato e il blocco amministrativo della piattaforma di cessione dei crediti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la declinatoria di giurisdizione del TAR. Ha ritenuto che la giurisdizione tributaria abbia carattere pieno ed esclusivo sugli atti e sull’intera sequenza procedimentale funzionale all’accertamento tributario, compresi gli atti istruttori e presupposti, i cui vizi possono essere dedotti nel giudizio contro l’atto impositivo conclusivo. I PVC della Guardia di Finanza sono stati qualificati come atti endoprocedimentali e meramente istruttori, privi di autonoma lesività e impugnabili, secondo la loro naturale funzione, insieme all’avviso di accertamento definitivo davanti al giudice tributario. Anche l’annullamento catastale, il blocco della piattaforma e gli ulteriori atti contestati sono stati ricondotti alla complessa attività materiale e procedimentale funzionale all’accertamento di imposte o di illeciti penali relativi a un ipotizzato sistema fraudolento di creazione di falsi crediti d’imposta. Non si trattava, invece, di regolamenti o atti amministrativi generali dell’amministrazione finanziaria, la cui cognizione principale spetta al giudice amministrativo; gli atti generali restano comunque disapplicabili incidentalmente dal giudice tributario ai sensi dell’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 546/1992. Il Collegio ha escluso il prospettato vuoto di tutela: ove una lesione non sia tutelabile davanti al giudice tributario, essa potrà eventualmente essere sottoposta al giudice ordinario, ma non al giudice amministrativo. Il blocco della piattaforma, inoltre, risultava essere stato successivamente superato, almeno per alcune posizioni, dal sequestro penale; la censura sul pregiudizio era comunque generica e indeterminata. L’annullamento catastale era stato autonomamente impugnato davanti alla Corte di Giustizia Tributaria di Foggia. La domanda di ostensione relativa ad atti e comunicazioni interne non radicava la giurisdizione amministrativa, ferma restando la possibilità di proporre un’autonoma domanda di accesso documentale, ove sussistano i presupposti e salvo il regime di ostensione degli atti d’indagine penale; solo l’eventuale diniego di tale accesso potrebbe rientrare nella giurisdizione amministrativa. Le ulteriori censure sono state ritenute assorbite o comunque irrilevanti ai fini della decisione sulla giurisdizione. Le appellanti sono state condannate alla rifusione delle spese in favore dell’Agenzia delle Entrate, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la cognizione sugli atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni, salvo quanto previsto dalla legge; nel caso concreto non fonda la giurisdizione amministrativa su atti inseriti nella sequenza dell’accertamento tributario.

• art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546/1992

  Consente al giudice tributario di disapplicare incidentalmente regolamenti e atti generali rilevanti ai fini della decisione sull’atto impositivo.

• art. 2 d.lgs. n. 546/1992

  La giurisdizione tributaria ha carattere pieno ed esclusivo e comprende l’impugnazione dell’atto impositivo e la cognizione sulla legittimità degli atti della relativa sequenza procedimentale.

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  Individua gli atti impugnabili davanti al giudice tributario; l’avviso di accertamento definitivo costituisce l’atto conclusivo rispetto al quale possono essere fatti valere anche i vizi degli atti endoprocedimentali.

• art. 7, comma 4, l. n. 212/2000

  Riserva al giudice amministrativo, secondo i criteri ordinari, l’impugnazione degli atti amministrativi generali o normativi e degli atti provvedimentali presupposti dell’esercizio della potestà impositiva; tale previsione non riguarda gli atti specifici e procedimentali dell’accertamento esaminati nella controversia.

• art. 2-ter d.l. n. 11/2023, convertito dalla l. n. 38/2023

  La disposizione è stata invocata dalle appellanti, ma il Consiglio di Stato non ne ha esaminato il merito, avendo escluso in radice la giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• La giurisdizione tributaria ha carattere pieno ed esclusivo sugli atti di imposizione e sull’intera sequenza procedimentale funzionale all’accertamento tributario, comprendendo anche gli atti istruttori e presupposti; i relativi vizi devono essere dedotti nel giudizio contro l’atto impositivo conclusivo.
• I processi verbali di constatazione della Guardia di Finanza, in quanto atti endoprocedimentali e meramente istruttori privi di autonoma lesività, non sono autonomamente impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma i loro vizi possono essere fatti valere davanti al giudice tributario insieme all’impugnazione dell’avviso di accertamento definitivo.
• Gli atti amministrativi generali o regolamentari dell’amministrazione finanziaria possono rientrare nella cognizione principale del giudice amministrativo, mentre gli atti specifici, materiali o procedimentali riferiti a singoli contribuenti e funzionali all’accertamento di imposte restano estranei alla giurisdizione amministrativa.
• L’eventuale impossibilità di ottenere tutela davanti al giudice tributario non determina automaticamente la giurisdizione del giudice amministrativo: la tutela di eventuali diritti soggettivi non riconducibile alla giurisdizione tributaria può spettare, secondo i criteri ordinari, al giudice ordinario.
• La domanda di accesso a documenti e comunicazioni interne dell’amministrazione finanziaria non radica, di per sé, la giurisdizione amministrativa nel giudizio avente a oggetto atti della sequenza di accertamento tributario; la giurisdizione amministrativa può configurarsi in un autonomo giudizio contro l’eventuale diniego di accesso, purché sussistano i presupposti e siano rispettati i limiti derivanti dal segreto e dal regime di ostensione degli atti d’indagine penale.

Come è indicizzato