Sentenza n. 21/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato le delibere comunali che avevano trasformato la destinazione delle proprie aree da agricola a residenziale e terziaria, subordinando l'attuazione dei comparti al pagamento di euro 1.100.000 destinati alla costruzione di una scuola. Ha chiesto anche la restituzione della somma versata nel 2008, deducendo la nullità degli atti per difetto assoluto di attribuzione e inesistenza o illiceità della causa, in violazione degli artt. 23, 53, 70 e 97 Cost., nonché la ripetizione dell'indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società ha sostenuto che il Comune avesse esercitato un potere impositivo non previsto dalla legge, utilizzando la variante urbanistica per imporre un prelievo patrimoniale destinato a un'opera pubblica non direttamente funzionale ai comparti. Ha inoltre prospettato una frode alla legge, ai sensi degli artt. 1343 e 1344 c.c. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso, sostenendo che il contributo costituisse una prestazione collegata alla trasformazione urbanistica e a un'opera di urbanizzazione secondaria. Il TAR ha rilevato anche che la società aveva pagato senza riserve nel 2008, non aveva avviato la lottizzazione, aveva mantenuto un'inerzia pluriennale e nel 2014 aveva chiesto un incremento della superficie edificabile.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse attuale e, comunque, infondato nel merito. Ha escluso il difetto assoluto di attribuzione, ritenendo che il Comune avesse agito nell'ambito del proprio potere di pianificazione urbanistica e potesse subordinare l'attuazione della variante alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria, comprese quelle scolastiche, purché sussistesse un nesso funzionale con l'intervento. Tale nesso è stato ravvisato nell'incremento della potenzialità edificatoria e nella conseguente esigenza di potenziare i servizi pubblici per la nuova popolazione insediabile. Il contributo non è stato qualificato come tributo coattivo e generalizzato, ma come prestazione volontariamente assunta nel contesto di una pianificazione negoziata, collegata a un rilevante vantaggio edificatorio e fondiario. Il giudice ha escluso anche l'inesistenza o illiceità della causa, individuando l'interesse pubblico nella realizzazione del plesso scolastico e nella partecipazione dei beneficiari dell'incremento di valore alle relative spese. Ha inoltre osservato che, anche ove fosse configurabile un vizio dell'operazione, esso avrebbe determinato al più l'annullabilità dell'atto, soggetta ai termini decadenziali, e non la nullità. La domanda è stata ritenuta comunque priva di interesse attuale, considerando il pagamento senza riserve, la successiva inerzia della società, la richiesta di ulteriore edificabilità e l'avvenuta destinazione delle somme alla costruzione della scuola. La domanda restitutoria è stata quindi respinta in via conseguenziale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità del provvedimento amministrativo è configurabile in presenza di difetto assoluto di attribuzione o di altri vizi radicali; non ogni illegittimità o contestazione sull'interesse pubblico perseguito determina nullità.

• art. 23 Cost.

  Il divieto di imposizioni patrimoniali senza base legislativa non è violato quando la prestazione sia collegata a una trasformazione urbanistica vantaggiosa e assunta nell'ambito di una pianificazione negoziata, anziché imposta in via coattiva e generalizzata.

• art. 114 Cost.

  Il potere degli enti locali di governo del territorio comprende la pianificazione urbanistica e la possibilità di collegare le trasformazioni territoriali alla realizzazione di opere di urbanizzazione.

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione dell'indebito presuppone l'assenza di una valida causa del pagamento; non è dovuta quando la somma sia stata versata in esecuzione di un assetto urbanistico ritenuto legittimo.

• artt. 1343 e 1344 c.c.

  La deduzione di illiceità o frode alla legge non consente di trasformare una contestazione di legittimità dell'azione amministrativa in un vizio di nullità, quando l'operazione persegua un interesse pubblico lecito.

Massime di principio

• Nell'esercizio della pianificazione urbanistica, il Comune può subordinare l'attuazione di una trasformazione edificatoria alla realizzazione o al finanziamento di opere di urbanizzazione secondaria, anche non riferibili esclusivamente al singolo comparto, purché sussista un nesso funzionale con l'incremento della capacità insediativa e con l'ordinato sviluppo del territorio.
• La prestazione patrimoniale collegata a una variante urbanistica non costituisce un tributo illegittimo quando non sia coattiva e generalizzata, ma sia assunta nell'ambito di una pianificazione negoziata, quale condizione conoscibile e negoziabile per conseguire uno specifico vantaggio edificatorio.
• La contestazione dell'insussistenza dell'interesse pubblico o dell'illiceità della causa di un atto urbanistico integra, di regola, un vizio di legittimità eventualmente riconducibile all'annullabilità, non la nullità per difetto assoluto di attribuzione, salvo che ricorra una radicale estraneità dell'amministrazione al potere esercitato.
• Il pagamento senza riserve e la successiva inerzia del privato non determinano automaticamente acquiescenza all'atto amministrativo, ma possono concorrere, insieme alle ulteriori condotte e al decorso del tempo, a dimostrare l'assenza di un interesse attuale all'impugnazione.
• L'azione di annullamento è inammissibile quando il ricorrente non dimostri un interesse concreto e attuale, soprattutto se la domanda mira, a distanza di anni, a recuperare una prestazione già destinata alla realizzazione dell'opera pubblica collegata all'intervento urbanistico.

Come è indicizzato