Cassazione Civile, Sentenza n. 252/2021 del 12/01/2021

Esito

La controversia

ACEA impugnava la determinazione prot. 18901 del 29/12/2017 della Direzione regionale risorse idriche (esito del tavolo tecnico sulla crisi idrica del lago di Bracciano), che subordinava le captazioni dal lago, in situazioni di emergenza idrica, alla preventiva richiesta e autorizzazione della Direzione regionale, prendeva atto dell'impegno di ACEA a non effettuare prelievi in emergenza e rinviava a successivo provvedimento l'installazione di un dispositivo per la regolazione del flusso fermo il blocco delle captazioni sotto la quota minima di 161,90 m s.l.m.. ACEA sosteneva che tale atto equivalesse a una revoca implicita o modifica lesiva della concessione di derivazione (1990), compromettendo i suoi diritti e la regolarità dell'approvvigionamento idrico per Roma; contestava inoltre l'esistenza delle cause ambientali addotte a giustificazione delle limitazioni e la necessità del misuratore e del blocco automatico

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso di ACEA. Ha ritenuto che la determinazione regionale non costituisse una revoca implicita della concessione ma una misura, motivata da rilevanti interessi pubblici e dal principio di precauzione, volta a modificare le modalità di esercizio della concessione per tutelare l'ecosistema del lago in una situazione di crisi di rinnovabilità delle risorse. Il Tribunale Superiore aveva accertato, in fatto e non sindacabile in cassazione, che ACEA si era resa disponibile a interrompere le captazioni nel corso del tavolo tecnico; inoltre l'obbligo di installare il misuratore e il blocco automatico alla quota minima è risultato legittimo e coerente con i progetti approvati e con criteri di tutela ambientale. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché tentativo di rimettere in discussione valutazioni di fatto. Esito processuale: ricorso rigettato; spese compensate tra ACEA e l'Ente d'Ambito per la parte loro relativa; ACEA e Roma Capitale condannate in solido alle spese verso Regione, Comuni e Parco con le liquidazioni indicate; indicazione dell'ulteriore contributo unificato dovuto da ACEA se applicabile

Norme richiamate

• Costituzione della Repubblica Italiana

  I diritti e i rapporti concessori possono essere soggetti a limitazioni o riorganizzazioni per ragioni di interesse pubblico; il potere amministrativo di autotutela e gestione è esercitabile nel rispetto dei principi costituzionali

• Regione Lazio, legge regionale n. 53/1998

  Attribuisce competenze regionali in materia di difesa del suolo e gestione risorse idriche che legittimano l'intervento e la modulazione delle captazioni in situazioni di crisi

• Legge n. 241/1990

  artt. 3, 7, 11, 21-quinquies

  Regole sul procedimento amministrativo e sulla revoca/varianti in autotutela: il potere di revoca o modifica di provvedimenti concessori è esercitabile per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, senza che il principio del legittimo affidamento impedisca modifiche giustificate

• D.lgs. n. 152/2006 (norme ambientali)

  art. 164; art. 96 co. 3 (richiamo al principio di precauzione e art. 12-bis del r.d. n. 1775/1933 modificato)

  Riconosce agli enti gestori delle aree protette poteri di verifica delle captazioni e di richiesta di modifica delle quantità rilasciate; richiama il principio di precauzione come base per interventi cautelativi a tutela degli habitat

• R.D. n. 1775/1933 (t.u. delle acque)

  art. 143; art. 12-bis (nella versione recepita)

  Disciplina del regime concessorio delle acque pubbliche e dei poteri di vigilanza/condizionamento delle captazioni; conferma il potere amministrativo di intervenire per tutela della risorsa

• Direttive UE 92/43/CEE e 79/409/CEE

  Direttiva Habitat (92/43/CEE) e Direttiva Uccelli (79/409/CEE)

  Il lago è Sito di Importanza Comunitaria e zona di protezione speciale; gli obblighi derivanti dalle direttive rafforzano l'urgenza di misure di tutela e il richiamo al principio di precauzione

• DPR 8/9/1997 n. 7 e DPR 12/3/2003 n. 120

  provvedimenti di recepimento/attuazione delle direttive europee

  Norme nazionali di recepimento delle direttive che qualificano il sito e giustificano interventi di protezione

• Giurisprudenza della Cassazione (Sezioni Unite)

  Cass., Sez. Un., n. 401/1999; Cass., Sez. Un., n. 33538/2018

  Riconoscimento della possibilità di revocare o modificare concessioni per prevalenti interessi pubblici, in particolare ambientali; principio di precauzione sovraordinato che può giustificare misure restrittive

Massime di principio

• Le amministrazioni possono adottare misure che modificano le modalità di esercizio di una concessione di derivazione d'acqua (inclusi limiti temporanei o condizioni di autorizzazione) quando sussistono motivi impellenti di interesse pubblico o gravi rischi ambientali; ciò non equivale automaticamente a una revoca implicita se resta la possibilità di prosecuzione del rapporto concessorio compatibilmente con le nuove condizioni
• Il principio di precauzione consente alle autorità di adottare restrizioni cautelative anche in assenza di certezza scientifica assoluta quando vi siano indicazioni di grave rischio per l'ecosistema, specialmente su siti tutelati a livello comunitario
• Il legittimo affidamento del concessionario non è assoluto: può essere compresso da misure sopravvenute giustificate da preminente interesse pubblico e proporzionate agli obiettivi perseguiti
• Accertamenti di fatto compiuti in sede istruttoria o in sedi tecniche (come tavoli tecnici) e richiamati nel provvedimento sono difficilmente sindacabili in sede di legittimità; chi impugna deve attaccare anche la fondatezza fattuale se vuole sovvertire l'esito
• L'ente gestore di un'area protetta ha titolo a segnalare alterazioni e a richiedere modifiche alle captazioni ai sensi della normativa ambientale; le prescrizioni tecniche (es. misuratori, blocchi automatici) possono essere legittime strumenti di monitoraggio e tutela
• In situazioni analoghe è prudente per i concessionari collaborare nei tavoli tecnici, documentare dati idrologici e ambientali e prevedere soluzioni tecniche condivise per ridurre il rischio di misure cautelative imposte dall'autorità