Tribunale, Sentenza T-351/18

Revoca dell’autorizzazione di Versobank AS per violazioni AML/CFT e questioni di competenza BCE

La pronuncia riguarda due ricorsi diretti ex articolo 263 TFUE proposti da Ukrselhosprom PCF LLC e Versobank AS contro due decisioni della BCE: la revoca dell’autorizzazione bancaria del 26 marzo 2018, poi sostituita dalla decisione del 17 luglio 2018 adottata in esito al riesame amministrativo, e la decisione sulle spese del riesame. Il caso si colloca nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico (MVU) e coinvolge anche il rapporto tra vigilanza prudenziale, disciplina AML/CFT e meccanismo di risoluzione unico (MRU).

Fatti e procedimento amministrativo

Versobank AS era un ente creditizio estone qualificato come soggetto meno significativo; la sua principale azionista era Ukrselhosprom PCF LLC. La Finantsinspektsioon (FSA), autorità nazionale competente estone, aveva rilevato dal 2015 gravi e reiterate carenze in materia di antiriciclaggio e governance: ispezioni in loco, precetti correttivi, ulteriori verifiche e constatazione di mancata conformità persistevano fino al 2017. La FSA aveva inoltre adottato una dichiarazione di dissesto o rischio di dissesto nel 2017 e, nel 2018, aveva proposto alla BCE la revoca dell’autorizzazione.

La BCE aveva notificato il progetto di decisione, ricevuto osservazioni dalla banca, adottato la revoca il 26 marzo 2018 e, a seguito del riesame promosso dalla sola azionista, aveva sostituito tale atto con una decisione identica del 17 luglio 2018. Contestualmente aveva adottato una decisione sulle spese del procedimento di riesame a carico della prima ricorrente.

Ricevibilità e persistenza dell’oggetto della controversia

Per la causa T‑351/18, il Tribunale ha rilevato che la decisione del 17 luglio 2018, adottata all’esito del riesame interno previsto dall’articolo 24 del regolamento MVU di base e dalla decisione 2014/360/UE, aveva abrogato e sostituito retroattivamente la decisione del 26 marzo 2018. Poiché l’atto impugnato era stato rimosso ex tunc dall’ordinamento, il ricorso contro la prima decisione era divenuto privo di oggetto e non vi era più luogo a statuire.

Quanto alla ricevibilità nella causa T‑584/18, il Tribunale ha affermato che la domanda contro la decisione del 17 luglio 2018 era ricevibile solo per Versobank AS, quale destinataria e titolare dell’autorizzazione revocata. L’azionista Ukrselhosprom PCF LLC non era direttamente e individualmente interessato dalla revoca, in linea con la sentenza BCE e a./Trasta Komercbanka. Al contrario, la domanda di annullamento della decisione sulle spese era ricevibile solo per la prima ricorrente, quale unica destinataria di tale decisione.

Ripartizione delle competenze tra BCE e ANC nel MVU

Uno dei punti centrali della sentenza è la delimitazione delle competenze tra BCE e autorità nazionali competenti. Il Tribunale ha ricordato che, nel MVU, la BCE è titolare di competenza esclusiva per il rilascio e la revoca dell’autorizzazione degli enti creditizi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 1024/2013. Le ANC restano competenti per i compiti non attribuiti alla BCE, tra cui l’AML/CFT, ma cooperano con la BCE, le forniscono informazioni e la assistono nell’attuazione dei compiti di vigilanza.

Ne consegue che, pur essendo l’AML/CFT una materia di competenza nazionale quanto all’attuazione e al controllo, la BCE può fondare la revoca dell’autorizzazione su violazioni AML/CFT quando queste integrano i presupposti previsti dall’articolo 18 della direttiva 2013/36/UE, richiamato dall’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento MVU di base. La BCE non sostituisce l’ANC nelle funzioni AML/CFT: valuta invece se i fatti accertati dall’ANC giustifichino la revoca prudenziale dell’autorizzazione.

Rapporto tra MVU e MRU e irrilevanza della dichiarazione di dissesto o rischio di dissesto

Le ricorrenti sostenevano che la precedente dichiarazione di dissesto o rischio di dissesto impedisse alla BCE di revocare l’autorizzazione. Il Tribunale ha respinto l’argomento chiarendo che la dichiarazione di dissesto o rischio di dissesto è un atto preparatorio nell’ambito dell’MRU e non equivale a una decisione sulla risoluzione, né preclude la revoca dell’autorizzazione. MVU e MRU sono sistemi complementari ma distinti: il primo previene le crisi, il secondo le gestisce quando si sono già verificate.

Il Tribunale ha precisato che i due strumenti possono incidere contemporaneamente solo se l’ente non è più solvibile e si impone un coordinamento con l’autorità di risoluzione. Se invece non interviene una risoluzione o non sussiste l’interesse pubblico alla stessa, la BCE resta libera di revocare l’autorizzazione quando mancano i requisiti per il suo mantenimento.

Motivi di revoca e valutazione delle violazioni

La BCE aveva fondato la revoca su quattro gruppi di motivi: assenza di adeguati dispositivi di governance, mancanza di un sistema efficace AML/CFT, inosservanza del precetto della FSA e trasmissione di informazioni fuorvianti sulla presenza operativa in Lettonia, oltre alla violazione delle regole sul passaporto europeo per l’apertura di una succursale. Il Tribunale ha ritenuto che tali circostanze rientrassero nei casi di revoca previsti dall’articolo 18, lettere e) e f), della direttiva 2013/36/UE, in combinato disposto con l’articolo 67, paragrafo 1, della medesima direttiva.

In particolare, le violazioni AML/CFT erano gravi, strutturali e persistenti, già emerse in più ispezioni e non sanate nonostante avvertimenti, prescrizioni e riunioni. La decisione del 17 luglio 2018 descriveva in modo sufficientemente concreto le carenze di governance, le anomalie operative, l’inadeguatezza dei controlli interni, l’insufficiente separazione delle funzioni e la gestione irregolare di attività in Lettonia.

Competenza della BCE sulle questioni AML/CFT e sulla liquidazione/autoliquidazione

Il Tribunale ha respinto la tesi secondo cui la BCE fosse incompetente perché la revoca si basava su violazioni AML/CFT. Pur restando l’AML/CFT materia nazionale, tali violazioni sono espressamente richiamate dall’articolo 67 della direttiva 2013/36/UE come possibili presupposti della revoca dell’autorizzazione. Pertanto, la BCE poteva utilizzare questi fatti come base prudenziale della revoca.

Quanto all’autoliquidazione e alla vendita della banca a un investitore, il Tribunale ha osservato che la BCE non era competente a decidere formalmente su tali istanze in quanto tali; tuttavia, poteva e doveva valutarle nel quadro della proporzionalità della revoca. In concreto, ha ritenuto che la BCE abbia esaminato tali opzioni come misure alternative e le abbia ragionevolmente escluse perché tardive, non sufficientemente dimostrate o non idonee a ripristinare la legalità e la fiducia nel mercato.

Proporzionalità della revoca dell’autorizzazione

Il Tribunale ha confermato in modo ampio l’analisi di proporzionalità svolta dalla BCE. La revoca era idonea a porre fine a violazioni plurime, di lunga durata e di natura strutturale. Era anche necessaria, perché la BCE aveva verificato misure meno intrusive: cambio del consiglio di amministrazione, sospensione dei diritti di voto, nuovo precetto, autoliquidazione, cessione a terzi, limitazione delle attività. Nessuna di queste era stata ritenuta altrettanto efficace.

La Corte ha dato rilievo al fatto che la banca aveva ricevuto molteplici occasioni per conformarsi e che l’adozione di un nuovo precetto o di misure parziali non avrebbe ragionevolmente assicurato la cessazione delle violazioni. La revoca è stata considerata anche ragionevole, perché l’interesse pubblico al ripristino della legalità, alla tutela della fiducia nel sistema finanziario e alla prevenzione generale prevaleva sugli interessi privati dell’ente e dei suoi azionisti.

Parità di trattamento, legittimo affidamento e certezza del diritto

Le censure fondate sulla parità di trattamento sono state respinte: il Tribunale ha chiarito che non occorre confrontare il caso con quello di altri enti per accertare la legittimità della revoca; conta solo la sussistenza dei fatti e dei presupposti normativi nel caso concreto. La BCE non era vincolata da eventuali prassi precedenti riguardanti altri enti.

Quanto al legittimo affidamento, il Tribunale ha escluso che la banca potesse invocarlo, poiché non aveva ricevuto assicurazioni precise e incondizionate sul mantenimento dell’autorizzazione ed era stata anzi più volte avvertita dalla FSA che ulteriori violazioni avrebbero potuto condurre a misure prudenziali, inclusa la revoca. Anche la certezza del diritto è stata esclusa: il precetto e la decisione BCE descrivevano in modo sufficientemente chiaro le carenze e gli obblighi violati, e la banca aveva avuto tempo e possibilità di comprendere cosa dovesse fare per conformarsi.

Diritti della difesa, diritto di essere ascoltati e motivazione

Il Tribunale ha ritenuto infondate o irricevibili le doglianze relative ai diritti della difesa e al diritto di essere ascoltati. Il termine ridotto concesso dalla BCE era conforme all’articolo 31 del regolamento quadro MVU, che prevede un termine abbreviato per le decisioni di revoca ai sensi dell’articolo 14 del regolamento MVU di base. L’eccezione di illegittimità contro tali disposizioni è stata dichiarata tardiva.

Le doglianze relative alla mancata comunicazione delle dichiarazioni di dissesto o rischio di dissesto sono state considerate inoperative, perché tali atti sono preparatori e distinti dalla revoca dell’autorizzazione. L’obbligo di motivazione è stato ritenuto rispettato: la decisione del 17 luglio 2018 era strutturata in modo chiaro, esponeva i fatti rilevanti, i motivi giuridici e la logica seguita dalla BCE, consentendo sia alla banca sia al giudice di comprendere la decisione e di contestarla.

Accesso al fascicolo e riesame amministrativo

Le ricorrenti avevano denunciato un presunto diniego di accesso al fascicolo e varie irregolarità del riesame amministrativo. Il Tribunale ha rilevato che la prima ricorrente, quale azionista, non era parte interessata nel procedimento iniziale e che, in ogni caso, la seconda ricorrente non aveva nemmeno presentato istanza di riesame. Le criticità relative all’accesso al fascicolo e alla partecipazione al riesame sono state quindi dichiarate irricevibili o, comunque, irrilevanti ai fini dell’annullamento della decisione del 17 luglio 2018.

Dispositivo e spese

Il Tribunale ha dichiarato il non luogo a statuire nella causa T‑351/18 e ha respinto integralmente il ricorso nella causa T‑584/18. Le spese della causa T‑351/18 sono state compensate, mentre nella causa T‑584/18 le ricorrenti sono state condannate alle spese della BCE; la Commissione ha sopportato le proprie spese.