Tribunale, Sentenza T-827/17

Accesso ai documenti BCE relativi alla risoluzione del Banco Popular

La causa riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Aeris Invest Sàrl avverso tre decisioni della BCE del 7 novembre 2017 che negavano, in tutto o in parte, l’accesso a documenti connessi alla valutazione di dissesto o rischio di dissesto del Banco Popular Español SA e alla successiva adozione del programma di risoluzione.

Fatti e contesto della controversia

Il Banco Popular, soggetto alla vigilanza prudenziale diretta della BCE ai sensi del regolamento n. 1024/2013, fu dichiarato dalla BCE in dissesto o a rischio di dissesto il 6 giugno 2017. Il giorno seguente l’SRB adottò il programma di risoluzione, approvato dalla Commissione con decisione 2017/1246, che prevedeva la vendita dell’attività d’impresa al Banco Santander per 1 euro.

La ricorrente, già azionista del Banco Popular, chiese alla BCE l’accesso a diversi documenti: dati sul massimale del sostegno di emergenza alla liquidità (SEL), sull’importo effettivamente concesso, sulle garanzie offerte, sulla valutazione FOLTF, su dati di liquidità e coefficienti di capitale, nonché a documenti trasmessi dal Banco Popular alla BCE e alla Banca di Spagna nel periodo immediatamente precedente la risoluzione.

Le tre decisioni impugnate

La BCE adottò tre decisioni di diniego parziale:

• la prima riguardava dati su saldo dei depositi e capacità di copertura della liquidità;
• la seconda riguardava massimale del SEL, importo concesso, garanzie offerte, e anche informazioni su liquidità e coefficienti di capitale;
• la terza riguardava la valutazione FOLTF e documenti trasmessi dal Banco Popular alla BCE e alla Banca di Spagna.

La BCE invocò, a seconda dei casi, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo, secondo e settimo trattino, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione 2004/258/CE.

Questioni preliminari: oggetto della controversia e interesse ad agire

Il Tribunale ha respinto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse: le decisioni impugnate non erano state formalmente revocate e i documenti resi pubblici dall’SRB non coincidevano con quelli oggetto della controversia. Richiamando la sentenza Leino-Sandberg, ha osservato che la divulgazione da parte di un terzo non fa venir meno, di per sé, l’interesse ad agire contro il diniego di accesso della BCE.

Interpretazione della seconda decisione impugnata

Il Tribunale ha chiarito il contenuto della seconda decisione impugnata, distinguendo con precisione le basi giuridiche dei diversi dinieghi. In particolare ha rilevato che:

• il massimale del SEL, l’importo del SEL effettivamente concesso e le garanzie offerte erano coperti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo, secondo e settimo trattino;
• le informazioni su liquidità e coefficienti di capitale erano invece negate sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino;
• il risultato del voto del Consiglio direttivo non era stato esplicitamente menzionato, pur essendo contenuto nel verbale della 447ª riunione.

Quinto motivo: difetto di motivazione sulla tutela della riservatezza delle deliberazioni

Il Tribunale ha accolto il motivo di difetto di motivazione limitatamente al risultato del voto del Consiglio direttivo. Ha richiamato la giurisprudenza della Corte successiva alla sentenza BCE/Espírito Santo Financial, secondo cui il semplice rinvio all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, può bastare solo per i documenti che riflettono il risultato delle deliberazioni del Consiglio direttivo.

Tuttavia, nel caso di specie il verbale della riunione conteneva anche il risultato della votazione, elemento distinto dal mero esito delle deliberazioni. Poiché la BCE non aveva motivato specificamente il diniego su questo punto, la seconda decisione è stata annullata nella parte corrispondente.

Secondo motivo: tutela della politica monetaria e della stabilità finanziaria

Il Tribunale ha respinto il secondo motivo, con cui la ricorrente sosteneva che informazioni relative a una singola banca e a un periodo circoscritto non potessero rientrare nelle eccezioni concernenti la politica finanziaria/monetaria e la stabilità del sistema finanziario.

Il Tribunale ha osservato che il SEL si inserisce in un contesto normativo che coinvolge la politica monetaria e la stabilità finanziaria dell’Eurosistema. La divulgazione dei dati sul massimale del SEL, sull’importo effettivamente concesso e sulle garanzie offerte avrebbe potuto:

• alimentare tensioni e speculazioni sui mercati;
• ridurre la flessibilità futura delle banche centrali nazionali e della BCE nella gestione di situazioni analoghe;
• compromettere la capacità del Consiglio direttivo di valutare l’interferenza di future operazioni di liquidità con gli obiettivi dell’Eurosistema.

Il Tribunale ha quindi ritenuto non manifestamente erronea la valutazione della BCE circa il pregiudizio concreto e attuale agli interessi protetti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo e settimo trattino.

Primo motivo: riservatezza delle informazioni e segreto professionale

Quanto ai dinieghi fondati sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), il Tribunale ha escluso l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza basata su tale disposizione. Ha ritenuto che tale norma rinvii a regimi specifici di segreto professionale del diritto dell’Unione e richieda una verifica concreta delle condizioni di riservatezza.

Richiamando la sentenza Baumeister e, per analogia, le direttive 2013/36 e 2014/59, il Tribunale ha affermato che un’informazione è riservata se:

• non è pubblica;
• la sua divulgazione rischia di ledere gli interessi di chi l’ha fornita o di terzi, oppure il buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale e di risoluzione.

Applicando tali criteri, il Tribunale ha ritenuto che le informazioni su liquidità, coefficienti di capitale, saldo dei depositi, valutazione FOLTF e documenti trasmessi nel contesto della vigilanza non fossero pubbliche e che la loro divulgazione potesse pregiudicare sia gli interessi del Banco Popular/Banco Santander sia la fiducia nel sistema di vigilanza prudenziale.

Ha inoltre escluso che la risoluzione della banca facesse venire meno la riservatezza, osservando che il Banco Popular ha continuato a operare nel gruppo Santander fino alla fusione successiva.

Terza censura del primo motivo: deroghe al segreto professionale

Il Tribunale ha escluso l’applicabilità, nel caso di specie, delle deroghe invocate dalla ricorrente:

• l’articolo 53, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2013/36, riferito ai casi di fallimento o liquidazione coatta, non si applica per analogia a una procedura di risoluzione, che ha finalità diverse;
• l’articolo 84, paragrafo 6, della direttiva 2014/59 riguarda la divulgazione in procedimenti nazionali e non giustifica l’accesso richiesto nell’ambito di una domanda pubblica di accesso alla BCE.

Ha anche escluso che il regime di accesso ai documenti della decisione 2004/258 consenta un accesso condizionato a impegni di riservatezza, poiché il suo meccanismo è erga omnes e non è concepito per un uso probatorio limitato a un singolo processo.

Quarto motivo: articolo 47 della Carta

Il Tribunale ha respinto anche la censura fondata sull’articolo 47 della Carta. Ha rilevato che la ricorrente ha potuto impugnare le decisioni della BCE dinanzi al Tribunale e che il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva non impone alla BCE di rilasciare documenti richiesti per preparare un diverso contenzioso contro un’altra istituzione o contro un altro atto.

Il Tribunale ha sottolineato che la decisione 2004/258 non è uno strumento processuale di discovery e che, nell’ambito del ricorso contro il programma di risoluzione, la ricorrente dispone di mezzi istruttori specifici previsti dal regolamento di procedura.

Dispositivo

Il Tribunale ha quindi:

• annullato la decisione LS/MD/17/406 solo nella parte in cui negava l’accesso al risultato della votazione in seno al Consiglio direttivo contenuto nel verbale della 447ª riunione;
• respinto il ricorso per il resto.

Principio affermato

La sentenza conferma che, in materia di accesso ai documenti della BCE, le eccezioni per riservatezza, segreto professionale, politica monetaria e stabilità finanziaria possono giustificare un diniego anche per informazioni relative a un singolo caso bancario, se tali informazioni si collocano in un quadro di vigilanza e risoluzione suscettibile di incidere sugli interessi protetti dal diritto dell’Unione. Tuttavia, la BCE deve motivare specificamente il diniego quando il documento contiene elementi diversi dal solo risultato delle deliberazioni del Consiglio direttivo, come il risultato della votazione, che non può essere automaticamente ricondotto all’eccezione sulla riservatezza delle deliberazioni.