Corte di giustizia, Sentenza C-196/22

Aiuti all’imboschimento e decadenza totale per riduzione della superficie rimboschita oltre il 20%

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di cassazione italiana in una controversia tra un beneficiario di aiuti all’imboschimento e le autorità regionali/provinciali lombarde. La Corte era chiamata a verificare se il diritto dell’Unione osti a una normativa nazionale che, al superamento della soglia del 20% di riduzione della superficie imboschita rispetto a quella ammessa, comporti decadenza totale, recupero integrale degli aiuti ed esclusione dai pagamenti residui.

Fatti e procedimento principale

IB, imprenditore agricolo, aveva chiesto e ottenuto aiuti per l’imboschimento di 104 ettari di terreni agricoli, impegnandosi a mantenere l’impianto per 20 anni. Dopo il controllo del 2009, la Provincia di Pavia constatava che la superficie effettivamente imboschita era di 70 ettari, dunque inferiore di circa il 38% rispetto a quella ammessa, a causa di tagli anticipati di vegetazione.

Sulla base degli articoli 14 e 15 del decreto ministeriale n. 494/98, la Provincia dichiarava la decadenza totale dagli aiuti, ordinava la restituzione integrale delle somme percepite e disponeva l’esclusione per le annualità residue. Il Tribunale di Pavia accoglieva il ricorso di IB, ma la Corte d’appello di Milano riformava la decisione ritenendo la violazione grave e incompatibile con le finalità del regime di aiuti. In sede di legittimità, la Corte di cassazione ha sollevato quattro quesiti pregiudiziali.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento (CEE) n. 2080/92, che istituisce un regime di aiuti alle misure forestali nel settore agricolo. In particolare:

• l’articolo 1 indica le finalità del regime, tra cui l’utilizzazione alternativa delle terre agricole mediante imboschimento, la gestione compatibile dell’ambiente e la lotta all’effetto serra;
• l’articolo 2 elenca le forme di aiuto, tra cui contributi alle spese di imboschimento, premi di manutenzione e premi compensativi per perdite di reddito;
• l’articolo 3 fissa i massimali e la durata massima dei premi;
• l’articolo 4 affida agli Stati membri l’attuazione del regime tramite programmi pluriennali nazionali o regionali, definendo importi, durata e condizioni di concessione.

È poi centrale il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, in particolare:

• l’articolo 1, che definisce la nozione di irregolarità;
• l’articolo 2, che richiede misure e sanzioni amministrative effettive, proporzionate e dissuasive;
• l’articolo 4, che prevede in linea generale la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto;
• l’articolo 5, che contempla sanzioni amministrative in caso di irregolarità intenzionali o dovute a negligenza.

Viene inoltre richiamato il regolamento (CEE) n. 3887/92 per il sistema integrato di gestione e controllo, applicabile ratione temporis ai fatti.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva che il regolamento n. 2080/92 persegue obiettivi di politica agricola e ambientale di natura pluriennale, che presuppongono un imboschimento effettivo e duraturo. Pur non disciplinando direttamente le procedure di controllo e il regime sanzionatorio, il regolamento affida agli Stati membri il compito di fissare le condizioni di concessione degli aiuti e di attuarli mediante programmi pluriennali.

Richiamando il regolamento n. 2988/95, la Corte ribadisce che quest’ultimo contiene principi generali che vincolano anche la normativa settoriale: le misure devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. La violazione di una disposizione nazionale applicabile a un’operazione finanziata da un fondo UE, come quella che impone il mantenimento di almeno l’80% della superficie imboschita, può costituire un’irregolarità ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 e giustifica la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto ai sensi dell’articolo 4.

Quanto alla proporzionalità, la Corte sottolinea che la normativa italiana persegue un obiettivo legittimo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione e di effettiva realizzazione dell’imboschimento. La decadenza totale è ritenuta idonea e necessaria perché:

• incentiva il rispetto effettivo dell’impegno pluriennale;
• evita che risorse UE siano destinate a operazioni non conformi agli obiettivi del regime;
• ha un effetto dissuasivo contro abusi e frodi.

La Corte valorizza anche il carattere progressivo del sistema nazionale: sotto la soglia del 20% vi è decadenza parziale; oltre tale soglia vi è decadenza totale. Inoltre, la disciplina lascia spazio al caso di forza maggiore. La scelta di imporre la restituzione dell’intero importo percepito è stata giudicata proporzionata perché, in un regime fondato su un impegno pluriennale e su una finalità di imboschimento effettivo e durevole, solo il recupero integrale è idoneo a prevenire il rischio di frodi e a garantire il corretto uso dei fondi.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che gli articoli 2 e 4 del regolamento n. 2988/95, gli articoli 2 e 4 del regolamento n. 2080/92 e il principio di proporzionalità non ostano alla normativa nazionale contestata. Di conseguenza, è compatibile con il diritto dell’Unione la previsione di decadenza totale dagli aiuti, di rimborso integrale e di esclusione dalle annualità residue quando la superficie rimboschita risulti inferiore del 20% rispetto a quella ammessa nell’impegno pluriennale.

Principio affermato

La violazione di una condizione essenziale di ammissibilità stabilita dalla normativa nazionale di attuazione di un regime UE di aiuti all’imboschimento può integrare un’irregolarità ai sensi del regolamento n. 2988/95 e giustificare la revoca totale del vantaggio, purché la sanzione sia prevista in modo chiaro, progressivo e proporzionato all’obiettivo di tutelare il bilancio dell’Unione e di assicurare l’effettivo conseguimento delle finalità ambientali del regime.