Sentenza n. 5472/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Città Metropolitana ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo un unico, articolato motivo di error in iudicando e motivazione contraddittoria. Secondo l'appellante, il TAR avrebbe erroneamente qualificato le censure come dirette principalmente contro una scelta politica non sindacabile, omettendo di rilevare l'illegittimità costituzionale e legislativa della L.R. Calabria n. 10/2022. In particolare, sono stati contestati il decreto regionale di nomina del Commissario straordinario dell'ARRICAL, il decreto commissariale n. 1 del 4 maggio 2022, le modifiche al Piano regionale di gestione dei rifiuti e i successivi decreti commissariali sul subentro nei rapporti giuridici e nei contratti delle preesistenti Comunità d'Ambito. L'appellante ha sostenuto che l'istituzione di un unico ATO regionale, con concentrazione nell'ARRICAL dei poteri gestori, organizzativi e di pianificazione, violasse gli artt. 117, comma 2, lettera s), e 118 Cost., gli artt. 147, 195, 196, 199 e 200 del d.lgs. n. 152/2006, l'art. 3-bis del d.l. n. 138/2011 e l'art. 8, comma 2, lettera c), della l. n. 118/2022. Sono stati inoltre dedotti la violazione del principio di sussidiarietà, l'esclusione degli enti locali dai processi decisionali, l'insufficiente considerazione delle caratteristiche territoriali e la separazione non adeguata tra funzioni regolatorie e gestione diretta. La questione prospettata mirava alla rimessione alla Corte costituzionale della L.R. n. 10/2022 e, in via derivata, all'annullamento degli atti applicativi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato la censura come questione sostanzialmente unica, diretta a contestare la legittimità costituzionale della L.R. Calabria n. 10/2022 nella parte in cui istituisce un unico ATO regionale e attribuisce all'ARRICAL i poteri gestori e organizzativi. La questione di costituzionalità è stata ritenuta manifestamente infondata. Il Collegio ha rilevato che l'art. 196, comma 1, lettera g), e l'art. 199 del d.lgs. n. 152/2006 attribuiscono alle Regioni competenze di delimitazione degli ATO e di pianificazione; l'art. 200, pur prevedendo criteri per la delimitazione degli ambiti, consente al comma 7 l'adozione di modelli alternativi o derogatori quando il piano regionale dimostri la loro adeguatezza. Inoltre, l'art. 5 del d.lgs. n. 201/2022 incentiva la riorganizzazione degli ambiti dei servizi pubblici locali a rete preferibilmente su scala regionale, con il coinvolgimento degli enti locali e in funzione delle economie di scala e di scopo. Da tale quadro il Collegio ha desunto che l'istituzione di un unico ATO regionale non è incompatibile, in sé, con la disciplina statale e può essere accompagnata dall'individuazione di sub-ambiti per specifiche fasi del ciclo dei rifiuti. La concentrazione organizzativa non determina automaticamente un peggioramento del servizio e la tutela della concorrenza non impone la frammentazione territoriale degli affidamenti: essa è assicurata dal rispetto delle procedure di selezione degli operatori economici. Le possibili criticità delle disposizioni regionali sulla partecipazione degli enti locali non sono state ritenute direttamente rilevanti ai fini della decisione sugli atti impugnati. Il Collegio ha quindi escluso la violazione della competenza legislativa statale esclusiva e degli altri parametri invocati. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 117, comma 2, lettera s), e 118 Cost.

  La disciplina statale della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema non impedisce alle Regioni di organizzare gli ambiti e gli enti di gestione dei servizi di propria competenza quando tale organizzazione sia compatibile con i principi statali uniformi.

• artt. 196, comma 1, lettera g), 199 e 200 d.lgs. 152/2006

  La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali; le Regioni possono adottare modelli alternativi o in deroga al modello degli Ambiti Territoriali Ottimali laddove predispongano un piano regionale dei rifiuti che dimostri la propria adeguatezza rispetto agli obiettivi strategici previsti dalla normativa vigente.

  Le Regioni delimitano gli ATO e pianificano il sistema dei rifiuti; l'art. 200, comma 7, consente modelli alternativi o derogatori se adeguatamente giustificati dal piano regionale. La disciplina non impone necessariamente una pluralità di ATO subregionali.

• art. 3-bis d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011

  A tutela della concorrenza e dell'ambiente, le regioni e le province autonome [...] organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio.

  La tutela della concorrenza richiede l'accesso degli operatori al mercato mediante procedure di affidamento conformi alla legge, ma non impone la parcellizzazione territoriale del servizio o l'aumento del numero degli affidamenti.

• art. 5 d.lgs. 201/2022

  Le regioni incentivano, con il coinvolgimento degli enti locali interessati, la riorganizzazione degli ambiti o bacini di riferimento dei servizi pubblici locali a rete di propria competenza [...] preferibilmente su scala regionale o comunque in modo da consentire economie di scala o di scopo idonee a massimizzare l'efficienza del servizio.

  La normativa generale sui servizi pubblici locali autorizza e incentiva la riorganizzazione degli ambiti anche su scala regionale, con possibile superamento dell'assetto precedente.

• art. 8, comma 2, lettera c), l. 118/2022

  La disposizione è stata invocata dall'appellante quale parametro della separazione tra funzioni regolatorie e gestione diretta, ma il Consiglio di Stato non ha ravvisato una violazione rilevante ai fini della decisione.

Massime di principio

• L'istituzione, da parte della legislazione regionale, di un unico ambito territoriale ottimale coincidente con l'intero territorio regionale per la gestione integrata dei rifiuti urbani non è, di per sé, incompatibile con gli artt. 196, 199 e 200 del d.lgs. 152/2006, purché il modello organizzativo risulti coerente con la pianificazione regionale e con gli obiettivi di adeguatezza, efficienza ed economicità.
• L'art. 200, comma 7, del d.lgs. 152/2006 consente alle Regioni di adottare modelli alternativi o derogatori rispetto al modello ordinario degli ATO quando il piano regionale dei rifiuti dimostri l'adeguatezza del modello prescelto rispetto agli obiettivi strategici della normativa vigente.
• L'art. 5 del d.lgs. 201/2022 costituisce una base normativa per la riorganizzazione degli ambiti dei servizi pubblici locali a rete anche su scala regionale, in funzione delle economie di scala o di scopo e della massimizzazione dell'efficienza del servizio.
• Il principio di tutela della concorrenza nei servizi pubblici locali non impone la frammentazione territoriale degli ambiti né la moltiplicazione degli affidamenti; la concorrenza è assicurata, in via generale, mediante procedure di affidamento aperte e conformi alla disciplina applicabile.
• La concentrazione dei poteri organizzativi e gestori in un'autorità regionale non determina automaticamente l'illegittimità costituzionale del modello, né dimostra da sola una violazione del principio di sussidiarietà o un peggioramento dell'efficienza del servizio; tali profili devono essere valutati in relazione a specifiche disposizioni e alla loro concreta incidenza sugli atti impugnati.

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