Sentenza n. 2299/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il decreto regionale che approvava il piano di potenziamento delle reti di cure palliative, lamentando che esso avrebbe aperto alla concorrenza il mercato dei soggetti erogatori, nel quale avevano operato sino ad allora in un sostanziale regime di oligopolio. Sono stati dedotti, tra gli altri, la mancata previa programmazione, la mancata definizione del mercato di riferimento, l'assenza di copertura finanziaria, la violazione degli artt. 8-quater, comma 1, del d.lgs. 502/1992, 3 della l. 241/1990, 81, 97 e 41 Cost., il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei fatti, l'illogicità, l'abnormità, la perplessità e lo sviamento, nonché la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, buona fede e tutela del legittimo affidamento. Le ricorrenti hanno chiesto anche l'accertamento dell'illegittimità degli atti a fini risarcitori e l'acquisizione della documentazione relativa al procedimento. La Regione ha eccepito, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza originaria dell'interesse a ricorrere, senza esaminare la legittimità sostanziale del decreto né l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione. Richiamando la giurisprudenza dell'Adunanza plenaria, il giudice ha distinto il titolo o legittimazione a ricorrere, l'interesse ad agire e la legitimatio ad causam, precisando che l'interesse deve essere personale, concreto, diretto e attuale, con una lesione già verificatasi o comunque non dipendente da eventi futuri e incerti e suscettibile di essere rimossa dalla sentenza. Nel caso concreto, il decreto si è limitato ad approvare il piano di potenziamento e ha rinviato a un successivo provvedimento la revisione dei requisiti e delle modalità di accesso all'accreditamento secondo un sistema aperto e concorrenziale. Poiché tale provvedimento successivo non risultava adottato, il sistema in cui operavano le ricorrenti non era ancora mutato e la prospettata apertura alla concorrenza costituiva una lesione meramente ipotetica. Il giudice ha inoltre escluso che il dichiarato interesse risarcitorio imponesse l'accertamento dell'illegittimità degli atti, poiché l'accertamento ai fini risarcitori presuppone, ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., la sopravvenuta inutilità del provvedimento impugnato e non la carenza originaria di interesse. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quater, comma 1, d.lgs. 502/1992

  Norma richiamata dalle ricorrenti quale parametro per contestare il piano regionale e la prospettata apertura del sistema di accreditamento; il giudice non ne ha esaminato la violazione per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 3 l. 241/1990

  Norma invocata in relazione al difetto di motivazione; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 97 Cost.

  Parametro costituzionale richiamato dalle ricorrenti a sostegno delle doglianze relative a istruttoria, motivazione e buon andamento; la questione è rimasta assorbita dall'inammissibilità.

• art. 81 Cost.

  Richiamato per contestare la mancata copertura finanziaria del piano; la relativa censura non è stata esaminata.

• art. 41 Cost.

  Richiamato in relazione alla libertà di iniziativa economica e alla prospettata apertura concorrenziale; la relativa doglianza non è stata esaminata nel merito.

• art. 100 c.p.c.

  Fondamento dell'interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo tramite l'art. 39 c.p.a.; richiede una lesione concreta e attuale e l'utilità effettiva derivante dalla decisione.

• art. 39 c.p.a.

  Prevede il rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, tra cui l'art. 100 c.p.c., quale base normativa dell'interesse ad agire.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente l'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai fini risarcitori quando l'annullamento non risulti più utile per il ricorrente a causa della sopravvenuta inutilità del provvedimento; non opera per superare la carenza originaria di interesse.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Richiamato per distinguere l'inammissibilità derivante dalla carenza originaria di interesse dall'improcedibilità conseguente alla sopravvenuta inutilità della pronuncia.

• art. 14 preleggi

  Richiamato per affermare l'interpretazione restrittiva delle disposizioni eccezionali, tra cui quelle che consentono l'accertamento dell'illegittimità a fini risarcitori.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato in relazione all'avviso alle parti della possibile causa di inammissibilità rilevata d'ufficio dal giudice.

Massime di principio

• L'interesse a ricorrere è una condizione autonoma dell'azione, distinta dalla legittimazione, e richiede la prospettazione di una lesione personale, concreta, diretta e attuale nonché di un'utilità effettiva derivante dall'eventuale annullamento dell'atto.
• Gli atti amministrativi a contenuto generale sono direttamente impugnabili solo quando contengano disposizioni immediatamente lesive delle posizioni soggettive; se la lesione dipende dall'adozione di successivi atti applicativi, l'interesse a ricorrere sorge, di regola, nei confronti di questi ultimi.
• La mera previsione, contenuta in un atto generale, dell'adozione futura di misure potenzialmente pregiudizievoli non integra una lesione attuale quando tali misure non siano state ancora adottate e la situazione giuridica del ricorrente non sia concretamente mutata.
• La carenza originaria di interesse comporta l'inammissibilità del ricorso e impedisce l'esame della legittimità dell'atto, anche quando il ricorrente dichiari un interesse risarcitorio; l'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori presuppone invece la sopravvenuta inutilità dell'annullamento, riconducibile all'improcedibilità.
• La carenza di interesse a ricorrere è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del processo e deve essere esaminata prima delle ulteriori questioni processuali, comprese quelle relative alla legittimazione passiva dell'amministrazione.

Come è indicizzato