Sentenza n. 9/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato il giudizio negativo di compatibilità ambientale espresso dal Ministro della Transizione Ecologica sul progetto di prolungamento della testata del molo e di ampliamento e consolidamento della parte interna del molo di Palinuro. Il ricorso era stato inizialmente proposto davanti al TAR Lazio, che ha dichiarato la propria incompetenza territoriale e ha disposto la riassunzione davanti al TAR Campania. Il Comune ha dedotto, con due motivi articolati in più censure, la violazione degli artt. 3 e 21-octies della l. 241/1990, degli artt. 7-bis, 8, 10, 23 e 24 del d.lgs. 152/2006, dell’art. 5 del d.P.R. 357/1997, del d.m. 342/2017 e dell’art. 6, par. 4, della direttiva Habitat 92/43/CEE, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, erroneità, arbitrarietà e sviamento. In particolare, il Comune ha sostenuto: che la CTVA non avrebbe potuto esprimere un parere negativo in presenza del parere favorevole, con prescrizioni, del Ministero della Cultura; che sarebbe stato necessario un distinto parere della Regione Campania, oltre alla partecipazione dell’esperto regionale alla CTVA; che il giudizio ministeriale avrebbe illegittimamente disatteso il parere dell’Ente Parco; che la CTVA avrebbe erroneamente valutato il cumulo degli impatti con altri porti; che la perdita di habitat prioritario 1120* costituito da praterie di Posidonia oceanica sarebbe stata minima, pari allo 0,15% della superficie del sito; che non si sarebbe dovuto considerare l’impatto di opere già esistenti; che non sarebbe stata adeguatamente dimostrata la presenza di ulteriori specie marine protette e di fondi duri; che le misure di mitigazione avrebbero evitato la dispersione di sedimenti; che l’intervento sarebbe stato finalizzato essenzialmente alla messa in sicurezza di un porto esistente e non a un ampliamento significativo; che sarebbe mancata una corretta valutazione degli effetti idrodinamici, morfodinamici e sedimentari; che il richiamo al principio di precauzione sarebbe stato indebito; che sussisterebbero motivi imperativi di rilevante interesse pubblico connessi alla sicurezza pubblica e all’incolumità delle persone e delle imbarcazioni; che le misure compensative proposte, consistenti nel reimpianto della Posidonia, in eco-ormeggi e in interventi su altro sito Natura 2000, sarebbero state idonee; e che vi sarebbe stata disparità di trattamento rispetto a un precedente progetto valutato favorevolmente dalla Regione Campania e rispetto a un progetto relativo al porto di Porto Torres.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha ritenuto legittimi il decreto ministeriale negativo e i pareri della CTVA. Quanto al rapporto con il parere favorevole del Ministero della Cultura, il Collegio ha rilevato che la VIA statale è di competenza del Ministero dell’Ambiente, con il supporto tecnico-scientifico della CTVA, mentre il Ministero della Cultura aveva esaminato esclusivamente gli aspetti paesaggistici, architettonici, culturali e archeologici, senza valutare gli impatti propriamente ambientali sull’ecosistema marino e sugli habitat prioritari. Pertanto, la CTVA poteva discostarsene senza una motivazione ulteriore particolarmente dettagliata. Quanto alla Regione Campania, il TAR ha ritenuto sufficiente la partecipazione dell’esperto regionale alla CTVA, non essendo previsto che la Regione dovesse necessariamente rendere un distinto parere. La Regione era stata comunque informata del procedimento, aveva potuto parteciparvi e aveva richiesto integrazioni documentali. Il precedente parere regionale relativo a un progetto del 2007 non vincolava la CTVA né il Ministero, trattandosi di soggetti diversi, di progetti valutati in tempi diversi e alla luce di condizioni ambientali mutate. Anche il parere dell’Ente Parco non imponeva particolari oneri motivazionali, poiché l’art. 5, comma 7, del d.P.R. 357/1997 prevede soltanto che l’ente gestore sia sentito e il relativo parere non è vincolante; inoltre, il Parco aveva evidenziato che l’intervento a mare ricadeva fuori dal perimetro dell’area protetta e riguardava un sito Natura 2000, sicché non aveva espresso una valutazione tecnica vincolante sull’ambiente marino. Nel merito ambientale, il TAR ha ritenuto adeguate le valutazioni della CTVA circa la sottrazione diretta e indiretta di Posidonia oceanica, lo stato già regressivo della prateria, la possibile sottostima dell’impatto per la mancata considerazione della massicciata esistente e degli effetti nell’area circostante, la redistribuzione dei sedimenti, l’aumento della sedimentazione, le possibili alterazioni idrodinamiche e morfodinamiche, l’incidenza su altri habitat e specie protette e l’incremento dell’utilizzo portuale. Le censure comunali sono state giudicate non idonee a superare la motivazione analitica dei pareri, anche perché la stessa relazione di incidenza presentata dal Comune descriveva la prateria come rada, discontinua, disturbata e tendenzialmente in regressione e formulava in termini dubitativi la non significatività dell’intervento. Il Collegio ha inoltre ritenuto corretto il richiamo al principio di precauzione, poiché permanevano incertezze scientifiche sulla portata degli impatti e sulla capacità di escludere deterioramenti dell’ecosistema marino. Quanto alle deroghe previste dall’art. 5, commi 9 e 10, del d.P.R. 357/1997, il TAR ha riconosciuto che l’habitat interessato è prioritario e che il Comune invocava esigenze di sicurezza pubblica, ma ha ritenuto non illogica né irragionevole la prevalenza accordata alla tutela dell’ambiente, considerato lo stato di regressione della Posidonia e l’assenza di una dimostrazione adeguata della necessità e prevalenza dell’intervento. Le misure compensative sono state ritenute inidonee o non sufficientemente definite: il reimpianto della Posidonia presentava risultati scientifici incerti e rischi per le praterie donatrici; gli eco-ormeggi costituivano misure di mitigazione, già previste o comunque realizzabili indipendentemente dall’opera; gli interventi su altro sito Natura 2000 erano descritti in modo generico e senza elementi sufficienti a dimostrarne la valenza compensativa. È stata infine esclusa la disparità di trattamento, sia per la mancata produzione degli atti relativi ai progetti comparati, sia per la non comparabilità di contesti ambientali e istruttori differenti. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 7-bis, comma 4, d.lgs. 152/2006

  In sede statale, l'autorità competente è il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che esercita le proprie competenze in collaborazione con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per le attività istruttorie relative al procedimento di VIA.

  La competenza decisoria per la VIA statale appartiene al Ministero dell’Ambiente; la collaborazione del Ministero della Cultura riguarda le attività istruttorie e non attribuisce a quest’ultimo un potere vincolante sugli aspetti propriamente ambientali.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Per i procedimenti per i quali sia riconosciuto un concorrente interesse regionale, all'attività istruttoria partecipa un esperto designato dalle Regioni e dalle Province autonome interessate.

  La partecipazione dell’esperto designato dalla Regione alla CTVA soddisfa il requisito di coinvolgimento regionale; non è necessario un distinto parere regionale quando la Regione è stata posta in condizione di partecipare al procedimento.

• art. 3, l. 241/1990

  La motivazione degli atti di VIA deve consentire di comprendere le ragioni della decisione, ma non impone una specifica motivazione di dissenso rispetto a pareri che riguardano ambiti diversi o non esprimono valutazioni sugli aspetti ambientali decisivi.

• art. 21-octies, l. 241/1990

  La norma è richiamata tra quelle dedotte, ma la decisione non fonda autonomamente l’esito su una specifica applicazione della regola dei vizi formali non invalidanti.

• art. 5, comma 7, d.P.R. 357/1997

  La valutazione di incidenza ... è effettuata sentito l'ente di gestione dell'area stessa.

  Il parere dell’ente gestore dell’area naturale protetta è obbligatorio ma non vincolante; il suo contenuto non determina un vincolo motivazionale sugli aspetti tecnici che l’ente non abbia esaminato o rispetto ai quali abbia dichiarato la propria incompetenza.

• art. 5, commi 9 e 10, d.P.R. 357/1997

  Qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico...

  In presenza di un habitat prioritario, la deroga al giudizio negativo richiede la dimostrazione dei presupposti previsti dalla norma; le esigenze di sicurezza pubblica devono essere adeguatamente dimostrate e possono essere ritenute recessive rispetto alla tutela dell’habitat quando la necessità dell’opera e le misure compensative non siano comprovate.

• art. 6, paragrafo 4, direttiva 92/43/CEE

  La disciplina delle deroghe per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e delle misure compensative è applicabile con particolare rigore quando il progetto incide su habitat prioritari.

• art. 3-ter, d.lgs. 152/2006

  Il principio di precauzione legittima un approccio restrittivo quando sussistono possibilità di danno ambientale e incertezze scientifiche sulla portata degli impatti.

• art. 3-quater, d.lgs. 152/2006

  Il principio dello sviluppo sostenibile impone di salvaguardare il funzionamento e l’evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative derivanti dalle attività umane.

• art. 191 TFUE

  Costituisce fondamento europeo del principio di precauzione richiamato dal giudice per valutare la legittimità del diniego ambientale.

• art. 9 Costituzione

  La tutela costituzionale dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi orienta l’interpretazione delle norme primarie e secondarie, anche in relazione alla protezione delle future generazioni.

Massime di principio

• Nella VIA di competenza statale, il Ministero dell’Ambiente è l’autorità competente alla decisione e la CTVA ne costituisce il supporto tecnico-scientifico; il parere del Ministero della Cultura, anche se favorevole, non vincola la decisione sugli impatti propriamente ambientali quando abbia esaminato esclusivamente profili paesaggistici, culturali, architettonici o archeologici.
• Quando un procedimento di VIA presenta un concorrente interesse regionale, la partecipazione dell’esperto designato dalla Regione nell’ambito della CTVA è sufficiente a garantire il coinvolgimento regionale previsto dalla legge; non è necessario acquisire un separato parere regionale se l’amministrazione è stata informata e posta concretamente in condizione di partecipare.
• Il parere dell’ente gestore di un’area naturale protetta, previsto come atto consultivo nella valutazione di incidenza, è obbligatorio ma non vincolante e non impone una motivazione specifica sulle questioni tecniche che l’ente non abbia valutato o rispetto alle quali abbia dichiarato di non essere competente.
• In presenza di un habitat prioritario già interessato da fenomeni di regressione, il principio di precauzione consente di negare l’autorizzazione ambientale quando l’istruttoria evidenzi incertezze non superate sulla sottrazione di habitat, sugli effetti cumulativi, sulla sedimentazione e sulle alterazioni dell’ecosistema; la mera quantificazione dell’area direttamente occupata non esaurisce la valutazione dell’incidenza.
• Le deroghe al giudizio negativo di incidenza relative a interventi su habitat prioritari richiedono una dimostrazione concreta delle esigenze di sicurezza pubblica o degli altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, dell’assenza di alternative e dell’effettiva idoneità delle misure compensative; misure incerte, generiche, già ordinariamente previste o meramente mitigative non sono sufficienti.

Come è indicizzato