Tribunale, Sentenza T-649/22

Impugnazione delle misure restrittive contro Issam Shammout per la Siria

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dinanzi al Tribunale contro atti del Consiglio che hanno prima incluso e poi mantenuto Issam Shammout nelle liste UE soggette a congelamento dei fondi e restrizioni di ingresso, nell’ambito delle misure restrittive adottate in ragione della situazione in Siria. Il caso si inserisce nella disciplina PESC e nel regime sanzionatorio fondato sulla qualifica di "leading businessperson operating in Syria".

Fatti essenziali e iter amministrativo

Il ricorrente è descritto come imprenditore siriano coinvolto in Cham Wings Airlines LLC e nel gruppo Shammout. Con gli atti del 21 luglio 2022 il Consiglio lo ha iscritto nelle liste allegate alla Decisione 2013/255/CFSP e al Regolamento n. 36/2012; con gli atti del 25 maggio 2023 ne ha confermato la presenza nelle stesse liste. Le ragioni di iscrizione e mantenimento sono rimaste invariate: il ricorrente sarebbe proprietario e presidente del consiglio di amministrazione di Cham Wings e capo del gruppo Shammout, attivo in vari settori economici, e perciò qualificabile come "leading businessperson operating in Syria". Nel corso della fase amministrativa, il Consiglio ha poi trasmesso al ricorrente diversi documenti di supporto, tra cui il documento WK 9404/2022 e, per il mantenimento, WK 199/2023, WK 3114/2023 e un documento di prove trasversali.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama l’evoluzione delle misure restrittive contro la Siria: Decisione 2011/273/CFSP, Regolamento n. 442/2011, Decisione 2011/782/CFSP, Decisione 2012/739/CFSP, Decisione 2013/255/CFSP, Regolamento n. 36/2012, nonché le modifiche introdotte dalla Decisione (CFSP) 2015/1836 e dal Regolamento (UE) 2015/1828. In particolare, la disciplina modificata prevede che i "leading businesspersons operating in Syria" siano soggetti a restrizioni salvo prova sufficiente che non siano, o non siano più, associati al regime, non esercitino influenza su di esso o non presentino un rischio reale di elusione. Sono inoltre richiamati l’articolo 296 TFUE sulla motivazione, l’articolo 263 TFUE sul ricorso di annullamento e gli articoli della Carta relativi a difesa, tutela giurisdizionale, proprietà e libertà economiche.

Motivazione della Corte sulle censure procedurali

Sulla motivazione, il Tribunale afferma che gli atti contestati indicano in modo chiaro e comprensibile le ragioni dell’iscrizione e del mantenimento, sufficienti a consentire al ricorrente di comprendere la misura e al giudice di controllarne la legittimità. Le critiche del ricorrente sulla presunta insufficienza fattuale della motivazione sono state ricondotte alla sostanza della decisione e non alla sua sola motivazione formale.

Quanto ai diritti della difesa, il Tribunale osserva che, in materia di misure restrittive, la comunicazione preventiva delle ragioni non è richiesta per la prima iscrizione, al fine di preservare l’effetto sorpresa della misura. Nel caso concreto, il ricorrente ha ricevuto la pubblicazione delle ragioni in Gazzetta ufficiale e, successivamente, ha potuto chiedere accesso agli atti, presentare osservazioni e difendersi nel procedimento di riesame.

Tutela giurisdizionale effettiva e accesso al fascicolo

Il Tribunale respinge anche la doglianza relativa al ritardo nella trasmissione del documento WK 9404/2022. Pur rilevando che il documento è stato comunicato dopo la presentazione della richiesta e dopo reiterate sollecitazioni, il giudice ritiene che ciò non abbia compromesso in concreto il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, poiché il ricorrente ha potuto utilizzarlo nella replica e all’udienza, nonché nel procedimento amministrativo di riesame. Viene inoltre osservato che il ricorrente ha atteso circa un mese e mezzo dopo l’adozione degli atti iniziali prima di chiedere l’accesso, contribuendo così a ridurre il tempo a disposizione del Consiglio per la comunicazione prima della scadenza del termine per il ricorso.

Valutazione della prova e ammissibilità degli elementi prodotti dal Consiglio

Il Tribunale ribadisce che, nelle controversie sulle misure restrittive, l’istituzione deve fornire una base fattuale sufficientemente solida a sostegno dell’inserimento nelle liste, mentre il giudice deve verificare la sostanza delle allegazioni e la credibilità degli elementi probatori. Gli elementi contenuti nel documento di prove trasversali sono stati considerati pertinenti perché utili a inquadrare il contesto del designato, anche se non lo menzionano sempre individualmente. Viceversa, alcune prove relative a un soggetto distinto, Shammout United Traded Company, sono state ritenute non pertinenti perché non riferibili al ricorrente né al gruppo menzionato nelle ragioni dell’atto. Il Tribunale ha inoltre chiarito che, per gli atti iniziali, documenti prodotti successivamente e non conosciuti al momento dell’adozione non possono essere usati per sanare ex post una carenza probatoria; tali documenti sono invece rilevanti per il riesame e per gli atti di mantenimento.

Criterio del "leading businessperson operating in Syria" e presunzione di collegamento con il regime

Il cuore della decisione riguarda la qualificazione del ricorrente come "leading businessperson operating in Syria". Il Tribunale ricorda che, dopo la riforma del 2015, tale criterio è autonomo e sufficiente: il Consiglio non deve più provare, per ciascun designato, un collegamento specifico e aggiuntivo con il regime siriano, poiché la qualifica stessa comporta una presunzione relativa di tale collegamento. La presunzione è tuttavia ribaltabile. Il designato può vincerla producendo elementi idonei a dimostrare che non è, o non è più, associato al regime, non esercita influenza su di esso o non presenta rischio di elusione.

Applicazione al caso concreto

Nel caso di Issam Shammout, il Tribunale rileva che il ricorrente non ha contestato in modo utile i fatti essenziali posti a base degli atti: la sua posizione di proprietario e presidente di Cham Wings e di capo del gruppo Shammout, attivo in settori rilevanti dell’economia siriana. I suoi argomenti sulla mancanza di sostegno finanziario al regime, sulla pretesa assenza di collegamenti e sul fatto di non appartenere al "nucleo interno" degli imprenditori di rilievo non sono stati supportati da prove sufficienti. Le contestazioni relative al sequestro di beni in Siria non sono state considerate indicative di una rottura con il regime, poiché il documento richiamato indicava come causa il mancato pagamento di debiti a Syrian Airlines. Le argomentazioni su Cham Wings e sul presunto trasporto di militanti o armamenti sono state ritenute non decisive per il presente giudizio, poiché il ricorrente non era stato inserito nelle liste in ragione dei collegamenti con tale società, ma per il suo status di imprenditore di rilievo operante in Siria.

Proporzionalità, proprietà e libertà economiche

Il Tribunale respinge anche le censure relative alla proporzionalità e alla violazione degli articoli 15, 16 e 17 della Carta. Ricorda che tali diritti non sono assoluti e possono subire restrizioni giustificate da obiettivi di interesse generale, in particolare la protezione delle popolazioni civili in Siria. Le misure di congelamento e divieto di ingresso sono ritenute idonee e non eccedenti rispetto allo scopo perseguito. Inoltre, la normativa prevede meccanismi di autorizzazione per esigenze essenziali e riesami periodici, elementi che attenuano l’impatto della misura e confermano la sua proporzionalità.

Decisione finale

Poiché tutte le censure sono state respinte, il Tribunale ha rigettato integralmente il ricorso e ha condannato il ricorrente alle spese. La pronuncia conferma così la tenuta del regime sanzionatorio UE contro la Siria applicato ai leading businesspersons operating in Syria, anche sulla base di una presunzione relativa di vicinanza al regime, purché il Consiglio disponga di elementi probatori sufficientemente solidi e il soggetto interessato non fornisca prova contraria idonea.