Corte di giustizia, Sentenza C-911/19

Orientamenti ABE sui dispositivi di governance e di controllo sui prodotti bancari al dettaglio

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Conseil d’État francese nella controversia tra Fédération bancaire française (FBF) e Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Al centro del giudizio vi è la validità degli orientamenti dell’ABE del 22 marzo 2016 sui dispositivi di governance e di controllo sui prodotti bancari al dettaglio (ABE/GL/2015/18), nonché la loro sindacabilità ai sensi degli articoli 263 e 267 TFUE.

Contesto normativo essenziale

La Corte richiama, in particolare, il regolamento (UE) n. 1093/2010, che istituisce l’ABE, e le direttive 2007/64/CE, 2009/110/CE, 2013/36/UE e 2014/17/UE. Vengono in rilievo soprattutto:

• l’articolo 16 del regolamento n. 1093/2010, che attribuisce all’ABE il potere di emanare orientamenti e raccomandazioni;
• l’articolo 1, paragrafi 2, 3 e 5, e l’articolo 8 del medesimo regolamento, che delimitano l’ambito di azione, i compiti e le finalità dell’ABE;
• l’articolo 74 della direttiva 2013/36/UE, sull’obbligo di solidi dispositivi di governance;
• l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2014/17/UE, sugli obblighi di comportamento dei creditori e intermediari nei confronti dei consumatori.

Fatti e procedimento principale

L’ACPR aveva pubblicato un parere con cui dichiarava di conformarsi agli orientamenti dell’ABE e precisava che essi sarebbero stati applicati agli enti creditizi, agli istituti di pagamento e agli istituti di moneta elettronica sotto la sua vigilanza. La FBF aveva impugnato tale parere dinanzi al Conseil d’État sostenendo, in sostanza, che l’ABE non fosse competente ad adottare gli orientamenti in questione.

Questioni pregiudiziali sollevate

Il giudice francese chiedeva alla Corte:

• se gli orientamenti di un’autorità europea di vigilanza possano essere impugnati con ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE e, in caso affermativo, se una federazione professionale possa farlo pur non essendo direttamente e individualmente interessata;
• se, in caso negativo, tali orientamenti possano comunque essere oggetto di rinvio pregiudiziale ex articolo 267 TFUE e se l’eccezione di illegittimità sia soggetta alla medesima condizione di interesse diretto e individuale;
• se l’ABE, adottando gli orientamenti controversi, abbia oltrepassato i poteri conferiti dal regolamento n. 1093/2010.

Prima questione: ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE

La Corte ribadisce che il ricorso di annullamento è esperibile solo contro atti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti. Gli orientamenti dell’ABE, invece:

• sono espressi in termini non imperativi;
• richiedono alle autorità competenti e agli istituti finanziari soltanto di compiere ogni sforzo per conformarsi;
• consentono alle autorità di discostarsene, purché motivino la decisione;
• non impongono agli istituti finanziari un obbligo giuridico vincolante di conformità, ma solo un obbligo di reporting.

Di conseguenza, gli orientamenti controversi non possono essere oggetto di ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Seconda questione: sindacato di validità ex articolo 267 TFUE e eccezione di illegittimità

La Corte afferma che il fatto che un atto sia privo di effetti giuridici vincolanti non impedisce alla Corte di valutarne la validità in via pregiudiziale. L’articolo 267 TFUE attribuisce infatti alla Corte una competenza generale a statuire sulla validità degli atti dell’Unione, senza eccezioni di questo tipo.

Quanto all’eccezione di illegittimità davanti al giudice nazionale, la Corte esclude che il diritto dell’Unione imponga il requisito che l’atto controverso riguardi il singolo direttamente e individualmente. La possibilità di contestare un atto dell’Unione in via incidentale dipende dall’ordinamento nazionale, nel rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, e non dai presupposti dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Terza questione: competenza dell’ABE e validità degli orientamenti

La Corte precisa che gli orientamenti dell’ABE possono essere adottati solo entro il quadro stabilito dal regolamento n. 1093/2010 e solo se rientrano nell’ambito di applicazione di almeno uno degli atti di cui all’articolo 1, paragrafo 2, o se sono necessari per assicurarne l’applicazione coerente ed efficace.

Nel caso di specie, gli orientamenti controversi si riferiscono a varie direttive che, direttamente o per il tramite del regolamento, rientrano nell’ambito dell’ABE:

• direttiva 2013/36/UE, espressamente richiamata;
• direttiva 2007/64/CE, richiamata tramite il riferimento alla direttiva 2015/2366, che la Corte interpreta come errore materiale;
• direttiva 2009/110/CE, che rinvia alla direttiva 2007/64/CE;
• direttiva 2014/17/UE, che attribuisce specifici compiti all’ABE.

La Corte osserva che gli orientamenti non disciplinano l’idoneità dei prodotti per il singolo consumatore, ma integrano la governance interna degli enti e i processi di gestione del rischio, tenendo conto del mercato di riferimento e degli interessi dei consumatori. Per la direttiva 2013/36/UE, tali indicazioni si collocano nell’ambito dell’articolo 74, che richiede solidi dispositivi di governance, processi efficaci di identificazione e gestione dei rischi e meccanismi adeguati di controllo interno.

Analogamente, gli orientamenti sono ritenuti necessari per assicurare l’applicazione coerente ed efficace dell’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva 2007/64/CE, dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/110/CE e dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2014/17/UE. La Corte richiama anche le finalità dell’ABE di tutela dei consumatori, dei depositanti e degli investitori e di promozione di prassi di vigilanza uniformi.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che:

• gli orientamenti dell’ABE non sono impugnabili con ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE;
• la loro validità può essere esaminata in via pregiudiziale ex articolo 267 TFUE;
• il diritto dell’Unione non impone, per l’eccezione di illegittimità dinanzi al giudice nazionale, il requisito dell’interesse diretto e individuale;
• l’esame non ha rivelato elementi idonei a inficiare la validità degli orientamenti controversi.

Principi pratici per l’operatore

La pronuncia è rilevante perché distingue nettamente tra atti non vincolanti e controllo giurisdizionale: un orientamento dell’ABE non è impugnabile direttamente ex articolo 263 TFUE, ma può essere scrutinato incidentalmente dal giudice nazionale e dalla Corte tramite rinvio pregiudiziale. Inoltre, la Corte conferma che l’ABE può utilizzare gli orientamenti per dettare standard di vigilanza su governance di prodotto e controllo del rischio, quando ciò sia funzionale all’applicazione coerente delle direttive settoriali e nei limiti del regolamento istitutivo.