Sentenza n. 14576/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il provvedimento con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, all’esito del procedimento avviato nel 2024, le ha applicato penali per complessivi euro 276.754,73 in relazione a presunti disservizi verificatisi nel 2015 e nel 2016. Sono stati dedotti: violazione della legge n. 689/1981 e dei principi sulle sanzioni amministrative, sostenendo che ADM non avesse accertato l’elemento soggettivo, avesse applicato retroattivamente criteri di quantificazione introdotti nel 2021, avesse contestato tardivamente gli illeciti e non avesse dimostrato il danno; illegittimità della determinazione direttoriale del 16 marzo 2021 per irragionevolezza e sproporzione dei criteri, nonché per mancata riduzione delle penali; difetto di motivazione e omessa considerazione delle osservazioni difensive relative a uno dei livelli di servizio; violazione dell’onere della prova e dei principi di trasparenza, leale collaborazione e buon andamento per il rifiuto di fornire ulteriore documentazione; mancata riduzione della penale relativa a un asserito intervento di manutenzione del sistema VLT-SPIELO.

La decisione

Il ricorso è stato parzialmente accolto. Il TAR ha qualificato le penali previste dalla convenzione di concessione non come sanzioni amministrative, ma come penali contrattuali aventi funzione di predeterminazione convenzionale e forfettaria del risarcimento del danno da inadempimento, riconducibili all’art. 1382 c.c. Ne consegue l’inapplicabilità della disciplina della legge n. 689/1981 in tema di legalità, irretroattività, imputazione per colpa e contestazione immediata. È stata ritenuta legittima, in astratto, la determinazione direttoriale del 2021: i criteri fondati sull’annualità e sulla recidiva non sono manifestamente irragionevoli e consentono una predeterminazione certa dell’importo. Sono state respinte anche le censure sulla tardività della contestazione e sulla perdita della possibilità di rivalersi sui terzi, poiché la convenzione non prevedeva un termine per l’applicazione delle penali e la società avrebbe potuto conservare i dati annualmente resi disponibili nell’area riservata. Sono stati respinti il motivo sul difetto di motivazione, poiché ADM aveva sinteticamente riscontrato le osservazioni, e quelli sull’onere della prova e sulla mancata produzione documentale, essendo sufficiente l’allegazione dei disservizi e gravando sul debitore la prova dell’adempimento o dell’impossibilità non imputabile. È stata invece accolta la censura relativa alla quantificazione concreta: ADM non aveva valorizzato gli elementi idonei a ridurre la responsabilità del concessionario né applicato la misura minima prevista dalla convenzione. Il giudice ha esercitato officiosamente il potere di riduzione della penale ex art. 1384 c.c., ritenendo manifestamente eccessivo l’importo, anche per la notevole distanza temporale degli addebiti e per l’applicazione di criteri sopravvenuti nel 2021. Il provvedimento applicativo è stato pertanto annullato, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, senza vincolo di contenuto, ma nel rispetto della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, l. 220/2010

  le convenzioni accessive alle concessioni di gioco devono prevedere un regime sanzionatorio costituito da penali da irrogare in caso di inadempimento degli obblighi concessori

  La disposizione, pur utilizzando il termine sanzioni, prevede penali per inadempimenti contrattuali e non trasforma tali penali in sanzioni amministrative; i riferimenti a colpa, gravità, proporzionalità ed effettività sono compatibili con la natura contrattuale.

• l. 689/1981

  La disciplina generale delle sanzioni amministrative non si applica alle penali contrattuali previste dalla convenzione di concessione.

• art. 1382 c.c.

  La penale contrattuale costituisce predeterminazione convenzionale e forfettaria del risarcimento del danno da inadempimento ed esonera il creditore dalla prova dell’an e del quantum del danno.

• art. 1384 c.c.

  Il giudice può ridurre d’ufficio una penale manifestamente eccessiva, considerando l’interesse del creditore all’adempimento e le complessive circostanze del rapporto.

• art. 1218 c.c.

  Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile

  In materia di inadempimento contrattuale, il creditore deve provare la fonte del rapporto e allegare l’inadempimento; spetta al debitore dimostrare l’adempimento o la causa non imputabile dell’impossibilità.

• art. 2697 c.c.

  La regola generale sull’onere della prova è integrata, nei giudizi relativi all’inadempimento contrattuale, dal regime previsto dall’art. 1218 c.c.

• art. 1223 c.c.

  La penale contrattuale opera in deroga alla piena integralità della riparazione, sostituendo alla prova del danno una quantificazione forfettaria.

• art. 1, comma 3, determinazione direttoriale ADM prot. 81362/RU del 16 marzo 2021

  il limite massimo annuale e giornaliero delle penali irrogabili al singolo Concessionario non può essere superiore all’undici per cento del compenso effettivo

  La disposizione introduce un limite quantitativo massimo alle penali annuali e giornaliere, senza fissare un termine per la loro applicazione.

• art. 30 della Convenzione di concessione

  La convenzione disciplina le penali per l’inadempimento degli obblighi concessori e prevede, insieme all’Allegato 2, importi minimi e massimi applicabili ai diversi livelli di servizio.

Massime di principio

• Le penali previste da una convenzione di concessione per la violazione di livelli di servizio hanno natura contrattuale, anche quando la legge istitutiva le definisce “sanzioni”, se sono collegate all’inadempimento di obblighi concessori e operano come predeterminazione forfettaria del risarcimento ai sensi dell’art. 1382 c.c.; non si applica, pertanto, la disciplina generale delle sanzioni amministrative di cui alla l. 689/1981.
• La penale contrattuale non richiede la prova del danno effettivamente subito dal creditore, poiché la sua funzione è proprio quella di predeterminarne convenzionalmente e forfettariamente il risarcimento; la gravità può essere desunta da elementi obiettivi previamente individuati, quali l’annualità dell’inadempimento e la recidiva.
• Il creditore che agisce per l’applicazione di una penale contrattuale deve provare la fonte del rapporto e allegare l’inadempimento, mentre spetta al debitore dimostrare l’adempimento o l’impossibilità della prestazione per causa a lui non imputabile, secondo il regime dell’art. 1218 c.c.
• Il giudice amministrativo, chiamato a conoscere il rapporto concessorio nella sua interezza, può ridurre d’ufficio la penale contrattuale ai sensi dell’art. 1384 c.c. quando, alla luce delle circostanze concrete, l’importo risulti manifestamente eccessivo, anche per la tardiva applicazione della penale o per l’utilizzo di criteri di quantificazione sopravvenuti rispetto agli inadempimenti.
• L’introduzione successiva di criteri generali di quantificazione delle penali può continuare ad applicarsi agli inadempimenti successivi alla loro adozione, ma, per gli inadempimenti anteriori, l’applicazione dei criteri sopravvenuti può concorrere a rendere manifestamente eccessivo l’importo della penale e imporne la riduzione ai minimi convenzionali.

Come è indicizzato