Sentenza n. 997/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi aventi a oggetto la medesima procedura aperta per l’affidamento, mediante criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei servizi di gestione del CPR di Bari-Palese. Il Consorzio Hera, secondo classificato, ha contestato l’aggiudicazione deducendo: violazione della lex specialis quanto alla dotazione minima di personale; insostenibilità dell’offerta economica e violazione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023; illegittima attribuzione di punteggi per il personale aggiuntivo e i responsabili di settore; erronea valutazione di protocolli e accordi relativi alle migliorie. Con motivi aggiunti ha dedotto la violazione del termine dilatorio di stand still e dell’obbligo di comunicazione della stipulazione del contratto, chiedendo la declaratoria di inefficacia e il subentro. Officine Sociali, terza classificata, ha contestato sia l’offerta dell’aggiudicataria sia quella del RTI Hera-Oasi, deducendo sottostima dei monti orari e dei costi della manodopera, violazione dei minimi inderogabili, difetto di istruttoria e motivazione, mancata verifica dell’anomalia, carenza del requisito professionale per i servizi di pulizia e omessa dichiarazione del ricorso a soggetti terzi. La Prefettura ha eccepito, tra l’altro, la tardività del ricorso Hera; l’eccezione è stata respinta perché le censure dipendevano dalla conoscenza dell’offerta e della documentazione resa disponibile solo il 4 dicembre 2025.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e ha ritenuto tempestivo il ricorso del secondo classificato, chiarendo che il termine per impugnare decorre dalla comunicazione dell’aggiudicazione per i vizi immediatamente conoscibili, mentre per i vizi desumibili solo dall’offerta o da documenti non disponibili decorre dalla concreta conoscenza di tali atti. Nel merito, ha respinto il ricorso del Consorzio Hera e i motivi aggiunti. Il prospetto dei costi del lavoro non può essere isolatamente interpretato come riduzione della dotazione minima o dell’impegno tecnico assunto con l’offerta; eventuali discrasie incidono sulla congruità economica, non sull’oggetto della prestazione. Le giustificazioni rese in sede di verifica dell’anomalia sono ammissibili quando spiegano o correggono errori senza modificare gli elementi essenziali dell’offerta, il ribasso, il costo complessivo della manodopera o le prestazioni promesse. Il giudizio di anomalia è globale e sintetico e non consente una parcellizzazione delle singole voci né la sostituzione della valutazione della stazione appaltante, salvo manifesta illogicità, irragionevolezza, errore sui presupposti o disparità di trattamento. Il punteggio per le migliorie deve essere attribuito sulla base dell’impegno risultante dall’offerta tecnica, mentre il prospetto economico serve a dimostrarne la copertura finanziaria. La valutazione dei protocolli e delle proposte migliorative è stata ritenuta espressione di discrezionalità tecnica non manifestamente irragionevole, essendo stata considerata la contestualizzazione delle attività nel CPR. È stata accertata la violazione del termine di stand still, poiché il contratto è stato stipulato prima del decorso dei trentadue giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione; tuttavia, tale violazione non ha comportato l’inefficacia del contratto, mancando l’ulteriore presupposto della fondatezza di vizi dell’aggiudicazione idonei a incidere sulle possibilità di ottenere l’affidamento. È stata altresì accertata l’omessa comunicazione della stipulazione, ma la relativa censura è stata dichiarata priva di interesse, poiché il Consorzio ha comunque conosciuto il contratto e ha proposto tempestivamente motivi aggiunti. Il ricorso di Officine Sociali è stato respinto quanto alle censure rivolte all’aggiudicataria. Le censure dirette contro il secondo classificato sono state ritenute improcedibili per carenza di interesse, poiché, anche in caso di loro accoglimento, sarebbe rimasta ferma l’aggiudicazione alla prima classificata; il TAR le ha comunque esaminate per completezza. La discrasia tra monte ore settimanale e mensile contenuta nella documentazione predisposta dalla stazione appaltante non è stata ritenuta causa di esclusione, in assenza di una volontà dell’operatore di limitare il servizio a quarantotto settimane. L’eventuale sottostima dei costi è stata qualificata come questione di congruità, non come omessa indicazione dei costi della manodopera automaticamente espulsiva. Gli scostamenti dalle tabelle ministeriali costituiscono indici istruttori e non determinano automaticamente l’esclusione; la verifica concreta spettava alla stazione appaltante. È stata ritenuta legittima la distinzione tra pulizia ordinaria, svolta nell’ambito del servizio assistenziale, e attività specialistiche affidate a soggetti terzi qualificati. Le spese di entrambi i giudizi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per ragioni oggettive e soggettive, al fine di assicurare economia processuale, coerenza decisoria e prevenzione di contrasti tra giudicati.

• art. 120 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’impugnazione degli atti di gara decorre dalla comunicazione dell’aggiudicazione per i vizi immediatamente conoscibili, mentre per i vizi desumibili solo da documenti non disponibili decorre dalla concreta possibilità di conoscerli.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Individuato quale base normativa della procedura aperta per l’affidamento dei servizi.

• art. 108, comma 2, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Individuato quale fondamento del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La mancata indicazione dei costi della manodopera può avere effetto espulsivo; un errore o una possibile sottostima nella quantificazione dei costi costituisce invece questione di congruità, da valutare nell’ambito della verifica dell’anomalia.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia deve accertare la sostenibilità complessiva dell’offerta; gli scostamenti dai valori medi delle tabelle ministeriali non determinano automaticamente l’esclusione.

• art. 18, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Vieta la stipulazione del contratto prima del decorso del termine dilatorio di trentadue giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione; la violazione non comporta automaticamente l’inefficacia del contratto.

• art. 90, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Impone la comunicazione dell’avvenuta stipulazione del contratto; l’omissione tutela la conoscibilità dell’atto e l’esercizio dei rimedi, ma non costituisce autonomamente vizio dell’aggiudicazione o causa di inefficacia del contratto.

• art. 121, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La violazione dello stand still può condurre all’inefficacia del contratto solo se ha privato il ricorrente della possibilità di tutela prima della stipulazione e, unitamente a vizi dell’aggiudicazione, ha inciso sulle sue possibilità di ottenere l’affidamento.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della domanda di declaratoria di inefficacia del contratto.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della domanda di subentro nel contratto.

• art. 100 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione ai requisiti di idoneità professionale per le attività di pulizia.

• art. 14 d.lgs. 286/1998

  Individua il Centro di permanenza per i rimpatri oggetto del servizio affidato.

• art. 1, commi da 406 a 412, l. 207/2024

  Richiamato con riferimento alla Decontribuzione Sud, quale possibile elemento incidente sui costi contributivi dell’impresa senza riduzione della retribuzione minima del lavoratore.

Massime di principio

• Nel rito appalti, il termine per impugnare l’aggiudicazione decorre dalla sua comunicazione per le illegittimità immediatamente conoscibili; quando la censura presuppone necessariamente la conoscenza dell’offerta dell’aggiudicatario o di altra documentazione non disponibile, il termine decorre dalla concreta disponibilità di tali atti, senza che sia necessario acquisire ogni documento della procedura.
• Il documento economico destinato a rappresentare o giustificare i costi non può essere isolatamente utilizzato per ridurre l’oggetto della prestazione o la dotazione minima risultante dalla lex specialis e dall’offerta tecnica. Le eventuali incongruenze del prospetto economico rilevano, di regola, sul piano della congruità dell’offerta.
• In sede di verifica dell’anomalia, il concorrente può fornire chiarimenti, correggere errori comprovati e rimodulare internamente le voci di costo, purché restino invariati gli elementi essenziali dell’offerta, il ribasso, l’impegno tecnico e l’importo complessivo dichiarato; non è invece consentita la formulazione di una nuova offerta o una modifica sostanziale postuma.
• Il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica. Il giudice amministrativo può verificarne la ragionevolezza, l’assenza di errori sui presupposti, travisamenti o disparità di trattamento, ma non può sostituire la propria ricostruzione dei costi a quella della stazione appaltante né procedere a una parcellizzazione delle singole voci, salvo che emerga un vizio immediatamente e manifestamente invalidante.
• Gli scostamenti dai valori medi delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro non determinano automaticamente l’esclusione dell’offerta: costituiscono indici istruttori da sottoporre a verifica, mentre sono inderogabili i minimi retributivi dovuti ai lavoratori.
• La violazione del termine dilatorio di stand still non comporta automaticamente l’inefficacia del contratto: occorre anche che la violazione abbia privato il concorrente di una tutela precontrattuale effettiva e che, unitamente a vizi dell’aggiudicazione, abbia inciso sulle sue concrete possibilità di conseguire l’affidamento.

Come è indicizzato