Sentenza n. 8475/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al TAR Lazio dopo la declinatoria di incompetenza territoriale del TAR Emilia-Romagna. I ricorrenti, prospettando una vicinitas qualificata e un'incidenza diretta dell'opera sull'edificio condominiale, sulle aree pertinenziali, sugli accessi, sul parcheggio, sulla vegetazione e sulla stabilità del fabbricato, hanno impugnato gli atti di approvazione dell'intervento stradale e quelli presupposti. Con il primo motivo hanno dedotto la nullità o, in subordine, l'annullabilità della nota della Presidenza del Consiglio che aveva dichiarato inammissibile l'opposizione proposta dal Comune di Rivergaro ai sensi dell'art. 14-quinquies l. 241/1990, denunciando difetto assoluto di attribuzione, violazione della disciplina della conferenza di servizi, eccesso di potere e difetto di motivazione. Con il secondo motivo hanno contestato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi per carenza, apparenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione sui criteri di individuazione della posizione prevalente, sul bilanciamento degli interessi e sul mancato recepimento dei correttivi indicati dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. Con il terzo motivo hanno denunciato l'omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni presentate dai ricorrenti e dall'associazione di residenti, in violazione delle norme sulla partecipazione e del procedimento espropriativo. Con il quarto motivo hanno lamentato la violazione del principio di proporzionalità e della normativa tecnica sulle infrastrutture stradali, sostenendo che il progetto non avrebbe adeguatamente considerato i limiti fisici dei luoghi, le situazioni giuridiche preesistenti, l'accessibilità all'edificio, l'impatto sulle aree condominiali e la stabilità del fabbricato. Con i motivi aggiunti hanno contestato l'omessa motivazione sul rapporto costi-benefici e sul confronto tra il progetto approvato e una precedente progettazione ANAS del 2017, denunciando eccessivo consumo di suolo, incremento delle rotatorie, aggravio dei costi e dell'impatto esecutivo e sostanziale trasformazione dell'intervento in una nuova infrastruttura. Le parti resistenti hanno inoltre eccepito il difetto di legittimazione o interesse, la tardività del ricorso e l'improcedibilità per mancata tempestiva impugnazione dell'approvazione del progetto definitivo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure e prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari. Quanto al primo motivo, ha ritenuto legittima la dichiarazione di inammissibilità dell'opposizione comunale. Richiamando il parere del Consiglio di Stato n. 2534/2019, ha affermato che l'opposizione ex art. 14-quinquies l. 241/1990 è riservata alle amministrazioni cui norme speciali attribuiscano una competenza diretta, ordinaria e prevalentemente tecnico-scientifica alla tutela degli interessi sensibili, mediante pareri o atti di assenso. La generale rappresentanza degli interessi della comunità territoriale e la legittimazione processuale del Comune non equivalgono all'attribuzione di una specifica competenza di amministrazione attiva in materia ambientale, paesaggistica o di tutela dei beni culturali. Il Comune non ha dimostrato di essere titolare di una delega o attribuzione settoriale idonea a fondare l'opposizione; il rilascio di un'autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 146 d.lgs. 42/2004 è stato ritenuto non sufficiente, in assenza della prova di una competenza qualificata nei termini richiesti. Il secondo motivo è stato respinto perché la nomina del Commissario straordinario trova fondamento nell'art. 4 d.l. 32/2019 e risponde alla finalità di accelerare la realizzazione di opere caratterizzate da particolare complessità progettuale ed esecutiva. Il giudice ha ritenuto non irragionevole la possibilità di nominare commissari anche nell'ambito di società a controllo pubblico e ha escluso la violazione delle garanzie di imparzialità. Quanto alle censure tecniche e progettuali dedotte con il secondo, terzo e quarto motivo e con i motivi aggiunti, il TAR ha rilevato che l'opera è stata qualificata come infrastruttura strategica e complessa, inserita nei pertinenti strumenti di programmazione e nel sistema SILOS, e che tali valutazioni implicano un'ampia discrezionalità amministrativa e tecnica. Il sindacato giurisdizionale è stato quindi limitato ai casi di manifesta illogicità, contraddittorietà o travisamento dei fatti, vizi non ravvisati nella fattispecie. Le contestazioni sul confronto tra progetti, sulla valutazione dei contributi procedimentali e sull'entità dei costi sono state considerate espressione di mera opinabilità tecnica. Il giudice ha inoltre escluso che fosse mancata ogni considerazione delle istanze della comunità locale, richiamando la deliberazione comunale che aveva espresso dissenso motivato e indicato prescrizioni e condizioni, nonché la documentazione relativa alla valutazione della sostenibilità ambientale e sociale dell'intervento. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati pertanto respinti. Le spese sono state compensate in ragione della particolare natura della controversia e dell'interesse pubblico dell'infrastruttura.

Norme richiamate

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  Disciplina la determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria, la cui legittimità è stata contestata dai ricorrenti.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  L'opposizione è riservata alle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili in forza di una specifica attribuzione normativa di competenza; la generale rappresentanza degli interessi locali non è sufficiente.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È stato invocato dai ricorrenti per dedurre la nullità per difetto assoluto di attribuzione della dichiarazione di inammissibilità dell'opposizione comunale, ma il motivo è stato respinto.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  È stato invocato per l'annullamento degli atti per violazione di legge ed eccesso di potere, ma le censure sono state ritenute infondate.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione non è stato ritenuto violato, poiché gli atti hanno consentito di ricostruire le ragioni della prevalenza dell'intervento e le valutazioni svolte nell'ambito della procedura.

• art. 4 d.l. 32/2019, convertito dalla l. 55/2019

  con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri ... sono individuati gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale ... per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari

  Costituisce la base normativa per l'individuazione dell'opera strategica e per la nomina del Commissario straordinario; la valutazione della complessità implica ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta illogicità, contraddittorietà o travisamento.

• art. 25 d.lgs. 152/2006

  È il fondamento del giudizio positivo di compatibilità ambientale dell'opera, subordinato al rispetto delle condizioni ambientali indicate nel decreto.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica da parte del Comune non dimostra, di per sé, l'attribuzione al Comune della competenza qualificata necessaria per proporre opposizione ex art. 14-quinquies l. 241/1990.

• art. 13 d.lgs. 267/2000

  La competenza comunale generale alla cura degli interessi della comunità locale non integra, di regola, una competenza tecnico-specialistica diretta alla tutela degli interessi sensibili richiesta dall'art. 14-quinquies l. 241/1990.

• art. 215, commi 3 e 5, d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, ma le contestazioni sul suo recepimento sono state ritenute infondate.

• art. 11, comma 2, d.P.R. 327/2001

  È stato invocato in relazione alla valutazione delle osservazioni nell'ambito del procedimento espropriativo; il TAR non ha ravvisato un'omessa considerazione rilevante.

• art. 23, commi 1 e 5, d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato nei motivi aggiunti con riguardo alle fasi progettuali e al confronto con la precedente progettazione, senza che il giudice ravvisasse illegittimità.

• art. 2 d.P.R. 327/2001

  È stato richiamato in relazione alla proporzionalità dell'espropriazione e all'approvazione dell'opera, ma la censura è stata respinta.

Massime di principio

• L'opposizione prevista dall'art. 14-quinquies l. 241/1990 è riservata alle amministrazioni cui norme speciali attribuiscano una competenza diretta, ordinaria e prevalentemente tecnico-scientifica alla tutela degli interessi sensibili, esercitata mediante pareri o atti di assenso; la generale rappresentanza degli interessi della comunità locale e la legittimazione processuale del Comune non sono sufficienti.
• Il rilascio da parte di un Comune di un'autorizzazione paesaggistica o l'esercizio di funzioni procedimentali non dimostrano automaticamente l'esistenza della specifica competenza qualificata necessaria per proporre opposizione al Consiglio dei ministri ai sensi dell'art. 14-quinquies l. 241/1990, occorrendo la prova di un'attribuzione o delega normativa settoriale idonea.
• La scelta di commissariare un'opera pubblica caratterizzata da elevata complessità progettuale o esecutiva è espressione di ampia discrezionalità amministrativa e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, contraddittorietà o travisamento dei fatti.
• Nelle controversie relative a infrastrutture strategiche caratterizzate da elevata complessità tecnica, le contestazioni sulla soluzione progettuale, sul confronto tra alternative, sui costi e sull'adeguatezza degli approfondimenti istruttori non conducono all'annullamento quando si risolvono in valutazioni tecniche meramente opinabili e non evidenziano errori manifesti, travisamenti o illogicità.
• La considerazione delle istanze della comunità locale non richiede necessariamente l'accoglimento delle osservazioni o la loro analitica confutazione, purché dagli atti emerga che esse siano state acquisite nel procedimento e valutate nell'ambito della complessiva ponderazione degli interessi.

Come è indicizzato