Circolare ADM n. 26/2024

Le zone franche doganali

La circolare disciplina in modo organico il procedimento di istituzione e di avvio operativo delle zone franche doganali, richiamando il Codice doganale dell’Unione, la normativa nazionale di attuazione e le disposizioni speciali introdotte per ZES unica e ZLS. L’obiettivo è fornire agli uffici doganali indicazioni uniformi su perimetrazione, attivazione, vigilanza e gestione operativa delle ZFD.

Quadro normativo di riferimento

Le zone franche doganali sono inquadrate come istituto eccezionale, collocato tra i regimi speciali del CDU, in particolare nell’ambito del regime di deposito di cui all’art. 210 CDU. La circolare richiama l’art. 243 CDU, che consente agli Stati membri di delimitare porzioni del territorio doganale come zona franca, e l’art. 70 del D.lgs. 141/2024, che prevede l’approvazione della perimetrazione con provvedimento dell’ADM entro 60 giorni dalla proposta completa.

Vengono inoltre richiamate le norme che consentono l’istituzione di zone franche doganali:

• all’interno delle ZES, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. a-sexies, del D.L. 91/2017, poi abrogato e sostituito dall’art. 11, comma 3-bis, del D.L. 124/2023, convertito dalla L. 162/2023;
• all’interno delle ZLS, ai sensi dell’art. 13-bis, comma 2, del D.L. 60/2024, convertito dalla L. 95/2024.

Distinzione tra perimetrazione e attivazione

La circolare evidenzia che la procedura per la ZFD si articola in due fasi distinte:

1. individuazione e perimetrazione dell’area;
2. attivazione operativa del regime, subordinata alla realizzazione delle opere infrastrutturali e alla verifica dei requisiti di operatività.

Questa impostazione viene contrapposta al procedimento di autorizzazione del deposito doganale, che si svolge invece in un’unica fase presso l’ufficio doganale competente.

Perimetrazione della zona franca

La richiesta di approvazione della perimetrazione, formulata dall’autorità competente al Direttore dell’ADM, deve contenere elementi essenziali ben definiti:

• identificazione delle aree da destinare a zona franca, con indicazione delle particelle catastali ricadenti nella ZES;
• planimetria con chiara indicazione dei varchi di entrata e uscita;
• illustrazione topografica e logistica dell’area, con evidenza delle finalità economiche perseguibili;
• titolo di disponibilità giuridica dell’area e documentazione sulla sua immediata utilizzabilità o sulle opere ancora da realizzare;
• individuazione dell’ente gestore;
• relazione tecnica.

Ricevuta l’istanza, la Direzione Centrale Dogane incarica la struttura territoriale per le verifiche istruttorie e il sopralluogo, volto ad accertare la sussistenza dei requisiti e gli eventuali adeguamenti necessari, in particolare su recinzione, varchi e sistemi di sorveglianza. L’istruttoria deve concludersi nei termini coerenti con il procedimento di 60 giorni dalla ricezione dell’istanza completa. In caso di carenze documentali o necessità di approfondimenti, si applica l’interruzione dei termini ai sensi della legge n. 241/1990.

Requisiti soggettivi del gestore

Quando il gestore della zona franca non coincide con un ente pubblico, la circolare richiede la verifica di requisiti di affidabilità. In particolare, il gestore deve essere in possesso dell’autorizzazione AEO oppure, in alternativa, dei criteri corrispondenti di cui all’art. 39, par. 1, lett. a), b) e d) CDU.

In tal caso devono essere valutate anche le condizioni previste dall’art. 211 CDU per il rilascio delle autorizzazioni ai regimi speciali, incluso l’obbligo di garanzia. La garanzia non è invece richiesta se il gestore è soggetto pubblico, in forza dell’art. 89, par. 7 CDU.

Requisiti infrastrutturali e di vigilanza

L’attivazione operativa della ZFD è subordinata alla verifica di precisi requisiti infrastrutturali e di controllo, da accertarsi tramite sopralluogo dell’Ufficio delle Dogane territorialmente competente e da recepire nel disciplinare di servizio.

La zona franca deve risultare interclusa e isolata rispetto alle aree circostanti mediante recinzione perimetrale idonea, realizzata in rete metallica o elettrosaldata, pannelli metallici o cemento armato, con altezza minima di 2,5 metri. La recinzione deve impedire il passaggio di persone e cose al di fuori dei varchi autorizzati.

Sono inoltre richiesti:

• l’idoneità della recinzione a isolare l’area dalle zone portuali o pedonali non ricomprese nella ZFD, se l’area è prospiciente il mare;
• la carrabilità del perimetro, interna o esterna alla zona franca, per consentire la vigilanza;
• l’isolamento di eventuali fabbricati o strutture fisse coincidenti con il perimetro;
• la coincidenza dei punti di ingresso e uscita con quelli indicati nel provvedimento istitutivo, senza ulteriori passaggi.

Sul versante della vigilanza, la circolare richiede:

• un impianto di videosorveglianza sui punti di ingresso e uscita e sulla recinzione;
• un sistema di registrazione degli ingressi e delle uscite di mezzi e persone, anche tramite lettura digitale delle targhe;
• una procedura interna documentata per la gestione di eventi specifici e violazioni del perimetro, come furti, rapine, rinvenimenti o accessi non consentiti.

Se le opere non sono conformi, l’Ufficio delle Dogane informa la Direzione Dogane e comunica al titolare le irregolarità riscontrate, assegnando un termine congruo per l’adeguamento.

Scritture contabili e autorizzazioni operative

La tenuta delle scritture contabili è considerata un presidio essenziale della ZFD, poiché in assenza di dichiarazione doganale il registro contabile è l’unico strumento di tracciamento delle merci. Ai sensi dell’art. 178 RD, le scritture devono richiamare i documenti di trasporto relativi alle merci in entrata e in uscita, nonché alle merci immesse in consumo nella zona franca.

L’Ufficio doganale deve verificare prima dell’attivazione che il sistema contabile sia idoneo a consentire il controllo delle merci e, se possibile, l’accesso alla contabilità informatizzata del gestore.

La circolare precisa inoltre che, ai sensi dell’art. 244 CDU, ogni attività commerciale, industriale o di servizi svolta nella ZFD deve essere preventivamente notificata all’Ufficio competente. Ogni costruzione o modifica di edifici all’interno della zona franca necessita di previa approvazione doganale per la verifica della compatibilità fiscale. Le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 7 del D.lgs. 141/2024 si intendono valide anche ai fini dell’art. 244 CDU, purché rechino espresso richiamo alla perimetrazione e all’eventuale disciplinare già approvato.

Disciplinare di servizio e avvio dell’operatività

Dopo la realizzazione delle infrastrutture e delle misure di sicurezza, il titolare o gestore deve darne immediata comunicazione alla Direzione Territoriale e all’Ufficio competente, per consentire un ulteriore sopralluogo di verifica. Solo all’esito positivo delle verifiche la Direzione Territoriale emette il disciplinare di servizio, nel quale sono indicate le attività dell’Ufficio doganale, del gestore e, se previsto, della Guardia di Finanza.

Il disciplinare disciplina anche le procedure per l’introduzione e l’estrazione delle merci, adattandole alle caratteristiche concrete della zona franca, alla localizzazione geografica, al soggetto gestore e alla tipologia di attività consentite.

Regime delle merci nella zona franca

Ai sensi dell’art. 245, par. 3, CDU, le merci introdotte in zona franca si considerano vincolate al regime:

• al momento dell’ingresso, sulla base della sola iscrizione nei registri contabili, salvo che siano già vincolate ad altro regime doganale;
• al momento della conclusione di un regime di transito, salvo immediato vincolo a un regime successivo.

Non si considerano invece vincolate al regime di zona franca:

• le merci unionali introdotte, immagazzinate, spostate, utilizzate, trasformate o consumate nella zona franca, che tuttavia devono essere annotate separatamente per distinguerle dalle merci terze e per consentire l’attestazione della posizione unionale;
• le merci non unionali che, durante la permanenza nella ZFD, siano immesse in libera pratica o vincolate a perfezionamento attivo, ammissione temporanea o uso finale.

Se nella ZFD si utilizzano altri regimi doganali, le merci risultano vincolate a tali regimi e non più alla zona franca.

Regimi speciali, movimentazioni e merci equivalenti

Gli operatori che intendono avvalersi di un regime speciale diverso dalla zona franca devono richiedere l’autorizzazione specifica, prestare idonea garanzia ai sensi degli artt. 89, par. 2, e 95 CDU e rispettare le condizioni soggettive e oggettive degli artt. 211 e seguenti CDU, inclusa la tenuta di un’apposita contabilità.

La merce introdotta nella ZFD viene immediatamente presa in carico nella contabilità del gestore e, se del caso, del titolare del regime speciale autorizzato, che ne assume la responsabilità.

La circolare ricorda che:

• le merci vincolate a un regime speciale possono essere oggetto di manipolazioni usuali senza autorizzazione, purché finalizzate alla conservazione, al miglioramento della presentazione o alla preparazione per distribuzione o rivendita;
• la merce vincolata alla zona franca può essere importata nel territorio dell’Unione previo pagamento dei diritti dovuti, oppure riesportata o vincolata ad altro regime;
• l’art. 223, par. 2, CDU consente, se è garantita la vigilanza doganale, l’uso di merci equivalenti anche nelle zone franche;
• i trasferimenti tra aree della stessa ZFD, o tra area portuale/aeroportuale e zona franca adiacente, possono avvenire senza formalità doganali se correttamente registrati;
• se la zona franca non è prossima all’ufficio di confine, il trasferimento fino all’ingresso avviene con il regime del transito esterno.

Obblighi di comunicazione e poteri di limitazione

Poiché nella ZFD sono consentite attività industriali, commerciali e di servizi, l’esercizio di tali attività deve essere preventivamente notificato all’Ufficio delle Dogane territorialmente competente, che può vietarle quando lo ritenga necessario.

Il gestore deve comunicare senza ritardo le variazioni rispetto a quanto già rappresentato in fase di attivazione, inclusi nuovi operatori o nuove attività. La comunicazione deve indicare almeno:

• tipologia dell’attività;
• natura delle merci coinvolte;
• disponibilità di spazi, aree o magazzini all’interno della ZFD.

L’Ufficio doganale può imporre limiti alle attività, dandone comunicazione alla Direzione Territoriale, quando ciò sia richiesto dalla natura delle merci, da esigenze di vigilanza o sicurezza, oppure quando i soggetti non siano ritenuti affidabili. In ogni caso le merci introdotte nella zona franca restano sempre soggette a controllo doganale.

Ambito di applicazione e disposizioni finali

Le condizioni e i requisiti indicati dalla circolare si applicano alle zone franche di nuova istituzione e a quelle non ancora operative per le quali sia già stata emanata la determinazione direttoriale di perimetrazione. Restano ferme, per le Direzioni Territoriali e per gli Uffici delle Dogane, le possibilità di introdurre nel disciplinare ulteriori adempimenti a tutela degli interessi erariali, purché compatibili con la normativa nazionale ed europea.