Sentenza n. 6008/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Prefetto di Torino aveva respinto l’istanza di nomina di una persona fisica a guardia giurata volontaria zoofila, ai sensi dell’art. 6, comma 2, della legge n. 189/2004, rilevando sia la carenza dei requisiti soggettivi di piena affidabilità dell’interessato, sia l’inidoneità della sede dell’associazione nella provincia di Torino. In primo grado erano stati dedotti eccesso di potere, violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 41 Cost. Il TAR aveva ritenuto legittima la riedizione del potere amministrativo dopo un precedente diniego fondato su una diversa ragione ostativa, aveva riconosciuto al Prefetto il potere di verificare l’adeguatezza organizzativa dell’associazione e della sede, e aveva assorbito la censura relativa ai requisiti soggettivi dell’aspirante guardia. In appello sono stati dedotti: error in iudicando, travisamento dei presupposti, sviamento e contraddittorietà nel rapporto tra le due istanze; violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, degli artt. 11 e 138 del TULPS e dell’art. 116 c.p.c., per l’omessa pronuncia sui requisiti soggettivi; travisamento, difetto di motivazione, disparità di trattamento e violazione dell’art. 16 del TULPS e della legge n. 189/2004 in relazione all’idoneità della sede; violazione della proporzionalità e dell’art. 18 Cost. per la ritenuta difformità rispetto alla condotta di altre autorità prefettizie. È stata inoltre reiterata una richiesta istruttoria di acquisizione documentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha escluso contraddittorietà tra il diniego precedente e quello impugnato, poiché il primo era fondato sul mancato rispetto del limite numerico del 10% degli iscritti, ragione assorbente rispetto alle ulteriori questioni relative alla sede e alla buona condotta, mentre il nuovo diniego costituiva esito di una riedizione del potere in un mutato contesto fattuale. Ha ritenuto applicabile alle guardie giurate volontarie zoofile la disciplina del r.d. n. 773/1931, compresa la verifica dell’idoneità della sede, in ragione dell’assimilazione alle guardie giurate ordinarie e dello svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria, seppure nei limiti dell’art. 6 della legge n. 189/2004. Ne consegue che il Prefetto può verificare la congruenza e l’adeguatezza organizzativa dell’associazione richiedente. Non è stata ravvisata violazione della proporzionalità, poiché i limiti riguardano esclusivamente l’esercizio delle funzioni pubblicistiche per le quali è richiesta l’autorizzazione, restando libera l’attività associativa ulteriore. È stato confermato l’assorbimento della censura relativa ai requisiti soggettivi; il Collegio ha comunque osservato che la valutazione amministrativa appariva prima facie immune da vizi, poiché l’art. 138, comma 1, n. 5, TULPS richiede una condotta politica e morale ottima e non esige la presenza di precedenti penali, potendo la valutazione negativa fondarsi su una più ampia considerazione delle condotte pregresse. L’istanza istruttoria è stata respinta perché generica ed esplorativa. Le spese del grado d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, legge n. 189/2004

  Disciplina la nomina delle guardie giurate volontarie zoofile e consente all’autorità competente di autorizzarne l’esercizio delle funzioni, nell’ambito delle attività di prevenzione degli illeciti contro gli animali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non impedisce che, in una riedizione del potere sollecitata dagli interessati e caratterizzata da un mutato contesto fattuale, l’amministrazione valuti e indichi nuovi profili ostativi, diversi da quelli posti a fondamento del precedente diniego.

• r.d. 18 luglio 1931, n. 773 (TULPS)

  La disciplina sulle guardie giurate si applica anche alle guardie giurate volontarie zoofile, compresa la verifica dell’idoneità della sede e dei requisiti soggettivi, in ragione dell’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria.

• art. 138, comma 1, n. 5, r.d. n. 773/1931

  persona di ottima condotta politica e morale

  Il requisito della condotta ottima consente una valutazione amministrativa complessiva delle condotte pregresse dell’interessato e non richiede necessariamente l’esistenza di precedenti penali.

• art. 11 r.d. n. 773/1931

  Richiamato dagli appellanti nel quadro della disciplina delle autorizzazioni di pubblica sicurezza; il giudice ha ritenuto applicabile la disciplina generale del TULPS all’attività richiesta.

• art. 16 r.d. n. 773/1931

  Richiamato in relazione ai controlli sull’attività soggetta ad autorizzazione di pubblica sicurezza; il giudice ha confermato la rilevanza della disciplina del TULPS anche per la verifica della sede dell’associazione.

• art. 57 TFUE

  Ai sensi dei trattati, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione

  Il TAR, la cui motivazione è stata confermata, ha escluso che l’attività in esame costituisca un servizio economico offerto al mercato.

• art. 51 TFUE

  Sono escluse dall’applicazione delle disposizioni del presente capo [...] le attività che in tale Stato partecipino, sia pure occasionalmente, all’esercizio dei pubblici poteri

  Il TAR ha ritenuto non applicabile la disciplina sul diritto di stabilimento, poiché l’attività comporta lo svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria.

Massime di principio

• L’attività di guardia giurata volontaria zoofila, in quanto implica l’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria nei limiti stabiliti dalla legge, è assimilabile alle attività delle guardie giurate ordinarie e resta soggetta alla disciplina del TULPS.
• Nell’ambito dell’autorizzazione prevista per le guardie giurate volontarie zoofile, il Prefetto può verificare non solo i requisiti personali dell’aspirante, ma anche la congruenza e l’adeguatezza organizzativa dell’associazione e della sede destinata allo svolgimento dell’attività.
• Il requisito della condotta politica e morale ottima previsto per le guardie giurate non presuppone necessariamente precedenti penali: la valutazione negativa può fondarsi su una più ampia disamina delle condotte pregresse dell’interessato.
• Quando il precedente diniego amministrativo era fondato su una ragione ostativa assorbente e il nuovo procedimento è avviato in un mutato contesto fattuale, l’amministrazione può valutare ulteriori profili ostativi, senza che ciò determini di per sé violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.
• Il principio di proporzionalità non impedisce di sottoporre a specifici limiti l’attività privata quando il soggetto chieda di esercitare funzioni pubblicistiche o di polizia; tali limiti possono riguardare esclusivamente l’attività autorizzata e non incidono sulla libertà di svolgere le ulteriori attività associative lecite.

Come è indicizzato