Sentenza n. 35/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza comunale di demolizione relativa a campi da gioco, parcheggi, vialetti, strutture sportive e bungalow realizzati nell'area dello stabilimento balneare. In appello ha dedotto: violazione dell'art. 654 c.p.p. per asserita efficacia preclusiva della sentenza penale di assoluzione dei responsabili; illegittimo annullamento d'ufficio dell'autorizzazione edilizia del 2002, in violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990; irrilevanza della scadenza del parere provinciale rispetto al termine biennale dell'autorizzazione comunale; violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale per omessa comunicazione di avvio e difformità tra comunicazione e provvedimento finale; incompetenza degli agenti della Provincia nell'accertamento degli abusi; non assoggettabilità delle opere a permesso di costruire ai sensi della normativa regionale; applicabilità della disciplina sulla destagionalizzazione degli stabilimenti balneari; competenza della Provincia, quale ente gestore della riserva naturale, ad adottare le sanzioni edilizie. La società sosteneva inoltre che le opere fossero riconducibili all'autorizzazione del 2002, relativa a strutture in legno di facile rimozione.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso l'efficacia preclusiva della sentenza penale perché il giudicato penale opera in sede amministrativa solo quanto ai fatti nella loro realtà fenomenica, mentre resta autonoma la qualificazione giuridica amministrativa; inoltre, la sentenza penale riguardava opere diverse e più limitate rispetto a quelle oggetto dell'ordinanza di demolizione, e la coincidenza non è stata dimostrata. Ha ritenuto che l'ordinanza non costituisse annullamento d'ufficio dell'autorizzazione del 2002, ma accertamento dell'abusività di opere non corrispondenti a quelle autorizzate. Ha applicato il criterio funzionale della precarietà: opere mantenute per oltre un decennio e destinate stabilmente ad attività sportive e ricreative non sono precarie, anche se realizzate con materiali amovibili, e richiedono il permesso di costruire. Ha escluso la necessità della comunicazione di avvio perché l'ordinanza di demolizione è atto vincolato e dovuto, non subordinato alla ponderazione di un interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità; la medesima natura vincolata esclude l'obbligo di una motivazione specifica sull'interesse pubblico anche a distanza di tempo dall'abuso. Ha ritenuto legittimo l'accertamento compiuto dagli agenti provinciali, qualificandolo come attività istruttoria, mentre la competenza decisoria resta al Comune. Ha precisato che la destagionalizzazione consente il mantenimento delle strutture balneari durante tutto l'anno, ma non esonera dall'osservanza della disciplina edilizia né trasferisce al demanio la competenza comunale. Ha ritenuto necessario il permesso di costruire per i parcheggi, per l'aumento del carico urbanistico, per i campi da gioco, per il mutamento della destinazione d'uso, e per i bungalow, in quanto riconducibili al concetto di costruzione. Ha infine escluso la competenza della Provincia ad adottare l'ordinanza demolitoria: l'ente gestore della riserva può accertare e segnalare gli illeciti e applicare le sanzioni ambientali pecuniarie previste dalla normativa regionale, mentre la repressione edilizia demolitoria spetta al Comune. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 654 c.p.p.

  Il giudicato penale è opponibile in sede amministrativa limitatamente all'accertamento dei fatti nella loro realtà fenomenica, non alla qualificazione giuridica degli stessi; nel caso concreto, comunque, la sentenza penale riguardava opere diverse da quelle oggetto dell'ordinanza di demolizione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non è applicabile quando l'amministrazione non annulla un precedente titolo edilizio, ma accerta che le opere realizzate non corrispondono a quelle autorizzate e sono prive di idoneo titolo.

• artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'ordinanza di demolizione quale provvedimento sanzionatorio edilizio vincolato e dovuto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il vizio procedimentale relativo all'omessa comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'atto quando, per la natura vincolata della repressione edilizia, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 5 l.r. n. 16/2016

  La disposizione regionale invocata non esonera le opere contestate dall'obbligo di permesso di costruire.

• art. 51 l.r. n. 16/2017

  La disciplina sulla destagionalizzazione consente il mantenimento delle strutture balneari per tutto l'anno, ma non autorizza interventi edilizi privi di permesso di costruire e non incide sulle competenze comunali in materia urbanistico-edilizia.

• art. 2 l.r. n. 15/2005

  La disciplina sulla destagionalizzazione non deroga alla necessità dei titoli edilizi né alla competenza comunale in materia di repressione degli abusi.

• art. 23 l.r. n. 98/1981

  all'interno delle aree delimitate dai regolamenti, si applicano nei confronti dei trasgressori le sanzioni di cui all'allegata tabella 1; in materia edilizia, all'interno delle aree delimitate di cui al comma 1 e fuori dai perimetri urbani, prevalgono le sanzioni amministrative pecuniarie previste nel presente articolo, rispetto a quelle previste nei regolamenti comunali

  La norma distingue le sanzioni ambientali pecuniarie spettanti all'ente gestore della riserva dalla repressione edilizia demolitoria, che resta di competenza comunale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato implicitamente quale disciplina dell'ordinanza di demolizione, configurata come atto dovuto e vincolato al ricorrere dell'abuso edilizio.

Massime di principio

• Il giudicato penale vincola l'amministrazione e il giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., solo sull'accertamento dei fatti nella loro realtà fenomenica e non sulla loro qualificazione giuridica amministrativa; inoltre, l'efficacia preclusiva non opera quando le opere oggetto del giudizio penale non coincidono con quelle contestate in sede amministrativa.
• L'ordinanza di demolizione non costituisce annullamento d'ufficio del titolo edilizio quando accerta che le opere realizzate sono diverse o più ampie rispetto a quelle autorizzate e, per tale ragione, prive di idoneo titolo.
• La precarietà di un'opera edilizia deve essere valutata secondo un criterio funzionale e non meramente strutturale: l'utilizzo stabile e permanente del manufatto per esigenze non eccezionali o contingenti esclude la natura precaria, anche se l'opera è realizzata con materiali facilmente amovibili.
• L'ordinanza di demolizione conseguente all'accertamento di un abuso edilizio è un provvedimento vincolato e dovuto; non richiede la comunicazione di avvio del procedimento né una motivazione autonoma sulle ragioni di interesse pubblico, anche se adottata a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso.
• Gli agenti di polizia giudiziaria appartenenti a un ente diverso dal Comune possono svolgere attività di accertamento e segnalazione degli illeciti edilizi; tale attività ha natura istruttoria e non trasferisce la competenza decisoria, che resta al Comune territorialmente competente.
• La destagionalizzazione degli stabilimenti balneari riguarda il mantenimento delle strutture sotto il profilo demaniale e temporale, ma non esonera dall'obbligo di acquisire i titoli edilizi e non attribuisce all'ente gestore di una riserva la competenza ad adottare ordinanze comunali di demolizione.

Come è indicizzato