Sentenza n. 3398/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, creditore ipotecario con iscrizione anteriore all'acquisizione del bene al patrimonio comunale, ha impugnato gli atti repressivi relativi a un manufatto abusivo realizzato in zona agricola e l'acquisizione gratuita dell'immobile. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, lamentando l'omessa o invalida notificazione alla società proprietaria dell'ordinanza di demolizione, del verbale di accertamento dell'inottemperanza e del provvedimento di acquisizione, nonché l'erronea individuazione dell'ordinanza di demolizione. In secondo luogo, ha contestato la deliberazione consiliare di conservazione dell'opera, sostenendo l'assenza dei presupposti dell'art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001, la mancanza di compatibilità urbanistica e l'omessa considerazione del precedente diniego di sanatoria, motivato dalla difformità urbanistica e dalla presenza di vincoli. Ha inoltre dedotto il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei fatti, l'illogicità, l'ingiustizia manifesta e lo sviamento, rilevando che la destinazione a caserma dei Carabinieri non sarebbe stata adeguatamente giustificata, anche perché nel territorio comunale sarebbe già esistita una caserma, e che non sarebbe stato ponderato l'interesse al ripristino della legalità edilizia né quello del creditore ipotecario. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse del creditore ipotecario, sostenendo che l'acquisizione avrebbe estinto l'ipoteca.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione comunale quanto alla legittimazione e all'interesse a impugnare la deliberazione di destinazione del bene, ma l'ha accolta quanto all'impugnazione dell'ordinanza di acquisizione e degli atti presupposti. Richiamando Corte costituzionale n. 160/2024 e Cassazione, Sezioni Unite, n. 10933/2025, ha affermato che l'acquisizione del bene abusivo al patrimonio comunale non estingue l'ipoteca iscritta anteriormente alla trascrizione dell'accertamento dell'inottemperanza; il creditore può agire esecutivamente nei confronti del Comune quale terzo acquirente o datore di ipoteca. Poiché l'ordinanza di acquisizione non incide quindi in senso lesivo sulla posizione del creditore, la relativa impugnazione è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse. Il ricorso è stato invece accolto contro la deliberazione consiliare n. 21 del 26 giugno 2025. Il potere di mantenere l'opera abusiva, in deroga alla demolizione, è eccezionale e richiede un rigoroso accertamento dell'esistenza di prevalenti interessi pubblici, della loro prevalenza rispetto all'interesse al ripristino dell'ordine urbanistico e della compatibilità dell'opera con gli interessi urbanistici, ambientali, paesaggistici e idrogeologici. La deliberazione si limitava ad affermare che l'opera non contrastava con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o idrogeologici e a prospettare la realizzazione di una caserma dei Carabinieri, senza spiegare perché un manufatto rustico di circa 240 mq, situato in zona agricola e ritenuto non sanabile, fosse compatibile con la disciplina urbanistica, né perché fosse necessaria tale destinazione, anche in presenza di una caserma già esistente. Mancava pertanto un'effettiva istruttoria, motivazione e ponderazione degli interessi contrapposti. La deliberazione è stata annullata. Il Comune è stato condannato al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, per spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 160/2024, la disciplina dell'acquisizione non può pregiudicare il diritto di ipoteca del creditore non responsabile dell'abuso, quando l'ipoteca sia anteriore alla trascrizione dell'accertamento dell'inottemperanza.

• art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001

  La conservazione dell'opera abusiva nel patrimonio comunale per prevalenti interessi pubblici costituisce esercizio di un potere eccezionale, subordinato alla verifica rigorosa dell'interesse pubblico concreto, della sua prevalenza sull'interesse al ripristino della legalità urbanistica e della compatibilità dell'opera con gli interessi urbanistici, ambientali, paesaggistici e idrogeologici.

• art. 31, comma 6, d.P.R. 380/2001

  La manifestazione di volontà comunale sulla sussistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento dell'opera abusiva rileva ai fini della destinazione del bene e della posizione del creditore ipotecario.

• artt. 3 e 7 l. 241/1990

  La deliberazione che deroghi alla demolizione deve essere adeguatamente motivata e adottata all'esito di un'istruttoria idonea a rappresentare e ponderare gli interessi pubblici e privati coinvolti.

• art. 31, comma 5, l. 47/1985

  Il mantenimento dell'opera abusiva per prevalenti interessi pubblici rappresenta un'ipotesi eccezionale, soggetta a rigoroso scrutinio di legittimità.

• art. 2858 c.c.

  Il Comune che abbia acquisito il bene ipotecato è considerato, secondo il richiamo operato dalla giurisprudenza citata, terzo acquirente del bene, nei cui confronti il creditore ipotecario può procedere esecutivamente.

• art. 826 c.c.

  I beni acquisiti al patrimonio comunale appartengono al patrimonio indisponibile soltanto quando siano destinati a un pubblico servizio; la destinazione pubblicistica concreta può determinare l'attrazione del bene nel patrimonio indisponibile.

Massime di principio

• Il creditore ipotecario non responsabile dell'abuso, titolare di un'ipoteca iscritta anteriormente alla trascrizione dell'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, conserva il diritto di garanzia nonostante l'acquisizione del bene abusivo al patrimonio comunale e può agire esecutivamente nei confronti del Comune quale terzo acquirente del bene ipotecato.
• L'acquisizione gratuita del bene abusivo al patrimonio comunale, in quanto non pregiudica di per sé il diritto di sequela del creditore ipotecario, non determina un interesse concreto e attuale del creditore a impugnare l'ordinanza di acquisizione e gli atti presupposti; tale interesse sorge invece rispetto alla successiva deliberazione che destini il bene alla conservazione per prevalenti interessi pubblici, poiché detta destinazione può incidere sulla garanzia ipotecaria.
• La facoltà comunale di mantenere un'opera abusiva nel patrimonio dell'ente ai sensi dell'art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001 ha natura eccezionale e richiede la dimostrazione concreta di un interesse pubblico prevalente rispetto all'interesse al ripristino della legalità urbanistica.
• La deliberazione di conservazione dell'opera abusiva deve contenere un'istruttoria e una motivazione specifiche sulla compatibilità urbanistica, ambientale, paesaggistica e idrogeologica dell'opera, sulla concreta consistenza dell'interesse pubblico perseguito e sulle ragioni della sua prevalenza rispetto alla demolizione; formule generiche o la mera indicazione di una futura destinazione pubblica non sono sufficienti.
• Il giudice amministrativo può sindacare la legittimità della scelta comunale di conservare l'opera abusiva sotto i profili della completezza dell'istruttoria, della sufficienza della motivazione, della ponderazione degli interessi contrapposti e della verifica della compatibilità dell'opera, senza sostituirsi all'amministrazione nella valutazione di merito.

Come è indicizzato