Sentenza n. 2428/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato quattro atti comunali relativi a opere realizzate in difformità dai permessi di costruire: due ordinanze di demolizione o rimessione in pristino, un diniego di una nuova istanza di sanatoria e una successiva diffida a ottemperare agli ordini demolitori. Le opere comprendevano rilevanti sistemazioni esterne, muri in cemento armato, movimentazioni di terreno, modifiche al fabbricato e interventi incidenti su un’area sottoposta a vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici e ambientali. Un primo diniego di sanatoria, notificato nel novembre 2011 e riferito alle medesime opere, non era stato impugnato ed era divenuto definitivo. In appello sono state dedotte, quanto all’ordinanza sulle sistemazioni esterne, l’erroneità della declaratoria di tardività e l’omessa valutazione dei vizi originari; quanto all’ordinanza relativa al fabbricato, l’erronea declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse e la violazione della disciplina regionale edilizia e paesaggistica; quanto al successivo diniego di sanatoria, l’erronea qualificazione come atto meramente confermativo; quanto alla diffida all’ottemperanza, l’erronea declaratoria di inammissibilità e la violazione delle norme sul procedimento, sulla disciplina edilizia e paesaggistica e sull’obbligo di motivazione. L’appellante sosteneva, in particolare, che le successive istanze avessero riaperto procedimenti autonomi, che le opere esterne fossero necessarie per la stabilità del versante e che la SCIA avesse prodotto effetti per decorso del termine.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alle opere di sistemazione esterna, ha rilevato che i motivi diretti a contestarne l’insanabilità e l’incompatibilità urbanistica e paesaggistica erano preclusi, poiché il primo diniego di sanatoria, riferito alle medesime opere, non era stato impugnato ed era divenuto definitivo. In ogni caso, ha ritenuto infondate le censure nel merito: le opere, considerate nel loro complesso, costituivano difformità sostanziali e non semplici varianti, avendo comportato la demolizione dei muri storici a secco, la realizzazione di rilevanti muri in cemento armato e ingenti movimentazioni di terreno, incompatibili con il regime urbanistico e paesaggistico dell’area. Il rivestimento dei muri in cemento con pietra locale non avrebbe costituito rimessione in pristino, ma un ulteriore ampliamento dell’opera abusiva. Ha inoltre ritenuto infondate le doglianze relative alla mancata valutazione del pregiudizio derivante dalla demolizione, osservando che una simile valutazione richiede una specifica istanza assistita da rigorosa prova tecnica e non può essere effettuata d’ufficio al momento dell’ordine demolitorio; le esigenze di consolidamento non legittimano il mantenimento di opere abusive, anche perché il dissesto poteva essere stato aggravato dalle movimentazioni di terreno. Quanto all’interesse pubblico, il Collegio ha ribadito che l’ordine di demolizione è un atto vincolato e non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico, considerato in re ipsa; non è inoltre tutelabile l’affidamento fondato su un’attività illecita. Il ricorso contro l’ordinanza relativa al fabbricato è stato correttamente dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché essa imponeva soltanto la rimessione in pristino secondo il progetto contenuto nella SCIA presentata dalla stessa proprietaria; le contestazioni sulle opere esterne riguardavano invece un’altra ordinanza. Il successivo diniego di sanatoria è stato correttamente qualificato come atto meramente confermativo del primo diniego, essendo le opere sostanzialmente identiche e non essendo stata fornita prova della loro diversità. Anche la diffida all’ottemperanza era priva di autonoma lesività e interesse, poiché si limitava a sollecitare l’esecuzione di ordini demolitori efficaci e non sospesi. Il Collegio ha escluso che la reiterazione di istanze di sanatoria potesse riaprire indefinitamente la contestazione dell’abuso o paralizzare l’efficacia dei provvedimenti definitivi. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  I motivi non esaminati in primo grado devono essere specificamente riproposti in appello; la loro riproposizione non supera tuttavia le preclusioni derivanti dalla definitività degli atti presupposti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per lo svolgimento dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  Invocati con riferimento alle garanzie partecipative e procedimentali, ma non accolti dal giudice.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato per la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento delle istanze di sanatoria.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato con riferimento all’obbligo di motivazione, ma non ritenuto violato.

• artt. 47 e 49 l.r. Liguria n. 16/2008

  Richiamati in relazione alla sanatoria e alla disciplina edilizia regionale; le relative censure sono state precluse o ritenute infondate.

• artt. 159 e 167 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamati per le autorizzazioni e la compatibilità paesaggistica; la disciplina paesaggistica rafforza l’incompatibilità delle opere esterne abusive.

• artt. 21-bis, 25 e 43 l.r. Liguria n. 16/2008

  Richiamati nei motivi relativi alla repressione degli abusi edilizi, senza accoglimento delle censure.

• artt. 34 e 37 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamati dall’appellante in relazione alle conseguenze degli interventi edilizi, ma non applicati in senso favorevole alla proprietaria.

• art. 21 l.r. Liguria n. 12/1995

  Richiamato dall’appellante con riferimento alla disciplina territoriale, senza esito favorevole.

• art. 40 l.r. Liguria n. 16/2008

  Costituiva la base dell’ordine comunale di sospensione dei lavori e dell’avvio del procedimento sanzionatorio.

• art. 6 delle norme di attuazione del PUC di Portovenere

  Prevede la conservazione dei muri di sostegno e recinzione in pietra, vieta le movimentazioni di terreno non funzionali a interventi autorizzati e non consente la sostituzione dei muri esistenti con opere in cemento armato.

• D.M. 3 agosto 1959

  Individua il vincolo paesaggistico gravante sull’area, rilevante per la valutazione dell’incompatibilità delle opere.

• R.D. n. 3267/1923

  Richiamato quale fonte del vincolo idrogeologico gravante sull’area.

Massime di principio

• Il proprietario che non impugna tempestivamente un diniego di sanatoria riferito a determinate opere abusive non può rimettere in discussione l’insanabilità e l’incompatibilità urbanistica o paesaggistica delle medesime opere impugnando successivamente l’ordine di demolizione o altri atti consequenziali.
• Una nuova istanza di sanatoria sostanzialmente identica a quella già respinta non riapre il procedimento né rende autonomamente impugnabile il successivo diniego, quando non siano indicate e provate modifiche sostanziali delle opere o della situazione normativa e fattuale.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato, fondato sull’accertamento dell’abuso, e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, essendo tale interesse in re ipsa; non è tutelabile l’affidamento del privato fondato sulla realizzazione di opere illecite.
• La richiesta di evitare il pregiudizio alla parte legittima dell’opera o alla stabilità del sito non impedisce l’ordine di demolizione, salvo che il privato deduca tempestivamente la questione e la dimostri con una rigorosa prova tecnica; le esigenze di consolidamento non possono giustificare il mantenimento di opere abusive, soprattutto quando il dissesto sia riconducibile alle opere stesse.
• Un provvedimento che ingiunge la rimessione in pristino secondo una SCIA presentata dallo stesso interessato è privo di autonoma lesività e non sorregge un interesse concreto all’impugnazione; allo stesso modo, la diffida a eseguire ordini demolitori già efficaci e non sospesi non è autonomamente utile a riaprire la contestazione dell’abuso.
• Il rivestimento estetico di opere abusive in cemento armato con materiali compatibili con il paesaggio non equivale alla rimessione in pristino quando conserva o amplia l’opera vietata, anziché ripristinare le condizioni preesistenti.

Come è indicizzato