Sentenza n. 766/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune di Moncalieri aveva ordinato la demolizione di due campi da padel e di un campo da tennis realizzati presso un impianto sportivo, rilevando l’assenza di titoli edilizi e la localizzazione delle opere in area vincolata. Il ricorrente aveva dedotto in primo grado e in appello: la propria buona fede, derivante dal subentro nella gestione dell’impianto e dalla preesistenza di strutture sportive risalenti nel tempo; l’irrilevanza edilizia e paesaggistica delle opere o la loro riconducibilità all’edilizia libera; il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti e il difetto di motivazione; la violazione delle disposizioni del d.P.R. n. 380/2001, del d.lgs. n. 42/2004, della normativa regionale piemontese e delle NTA del PAI; la mancata considerazione delle osservazioni procedimentali, in violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 della l. n. 241/1990. In appello sono stati inoltre prodotti documenti relativi a pratiche edilizie degli anni Sessanta e Settanta, e sono state prospettate censure sulla preesistente legittimità edilizia delle opere. Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la documentazione nuova, perché non era stata dimostrata l’impossibilità di produrla in primo grado e perché non era indispensabile ai fini della decisione; ha altresì dichiarato inammissibili i nuovi motivi introdotti con memoria, in quanto ampliativi del thema decidendum e non dedotti con l’atto di appello. Ha ritenuto ammissibile l’intervento ad opponendum del proprietario di un immobile vicino, in ragione della vicinitas e del pregiudizio visivo e paesaggistico allegato e provato. Nel merito, il primo motivo è stato ritenuto infondato quanto alla rilevanza della buona fede; il secondo è stato ritenuto infondato per i campi da padel e fondato per il campo da tennis; il terzo è stato ritenuto infondato per i campi da padel e assorbito quanto al campo da tennis.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente e la sentenza del TAR è stata parzialmente riformata. La dedotta buona fede del gestore è stata ritenuta irrilevante, poiché l’ordine di demolizione ha carattere reale e prescinde dalla responsabilità soggettiva dell’attuale proprietario o gestore, nonché dal tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso. Quanto ai due campi da padel, il Collegio ha ritenuto che la loro realizzazione comporti una trasformazione permanente e significativa del territorio, per effetto della pavimentazione specifica, delle strutture perimetrali in vetro ed elementi metallici e, nel caso concreto, del getto continuo in calcestruzzo sopraelevato rispetto al piano di campagna. Tali opere integrano una nuova costruzione e richiedono il permesso di costruire; la loro abusività risultava inoltre già accertata dalla precedente ordinanza di demolizione non impugnata. Per i campi da padel è stata quindi confermata la legittimità dell’ordine demolitorio, anche rispetto alla mancata valutazione delle osservazioni procedimentali, in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, trattandosi di attività vincolata una volta accertata l’assenza del necessario titolo edilizio. Quanto al campo da tennis, il Comune non ha fornito adeguata prova della natura di nuova costruzione: se realizzato mediante semplice livellamento del terreno e posa di materiali sciolti, esso può non richiedere il permesso di costruire. Non risultavano accertate fondazioni o altre strutture stabili idonee a determinare una trasformazione permanente del suolo. L’ordinanza è stata pertanto annullata in parte qua, per difetto di istruttoria e motivazione. Le spese del doppio grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta in appello l’introduzione di censure nuove, estranee al perimetro del ricorso di primo grado, che amplino il thema decidendum.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La produzione di nuovi documenti in appello è ammessa solo in presenza dei rigorosi presupposti previsti dalla norma; non è sufficiente la negligenza della parte che avrebbe potuto acquisire tempestivamente i documenti mediante accesso.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Le violazioni delle garanzie partecipative non determinano l’annullamento dell’atto quando il contenuto dispositivo, per la natura vincolata del potere, non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3 l. n. 241/1990

  È richiamato con riguardo all’obbligo di motivazione dell’ordinanza demolitoria; nel caso del campo da tennis la motivazione è risultata insufficiente per l’inadeguata prova della natura di nuova costruzione.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter e lett. e-quinquies, d.P.R. n. 380/2001

  Richiamati dall’appellante per sostenere la riconducibilità delle opere all’edilizia libera; il giudice ha escluso tale qualificazione per i campi da padel.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce il riferimento per la necessità del permesso di costruire per interventi qualificabili come nuova costruzione.

• artt. 136, comma 1, lett. c) e d), 146, comma 1, e 167 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamati dall’appellante in relazione ai vincoli paesaggistici e ai relativi titoli e sanzioni; la decisione non sviluppa una distinta interpretazione di tali disposizioni.

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. n. 241/1990

  Richiamati per le garanzie di partecipazione procedimentale; la relativa censura è stata ritenuta irrilevante per i campi da padel, in presenza di un potere vincolato, e assorbita per il campo da tennis.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere abusive ha carattere reale e può essere rivolto anche a chi non ha materialmente commesso l’abuso, purché si trovi in un rapporto con il bene idoneo a consentire il ripristino dell’ordine giuridico violato; la buona fede dell’attuale proprietario o gestore non impedisce l’adozione della misura ripristinatoria.
• La realizzazione di un campo da padel, quando comporta pavimentazione specifica, strutture perimetrali permanenti e una piattaforma in calcestruzzo stabilmente incidente sul suolo, integra una trasformazione permanente e significativa del territorio, qualificabile come nuova costruzione e soggetta a permesso di costruire.
• Un campo da tennis può non integrare una nuova costruzione, e quindi può non richiedere il permesso di costruire, se realizzato mediante semplice livellamento del terreno e posa di materiali sciolti, in assenza di fondazioni o altre strutture stabili che determinino una trasformazione permanente del suolo.
• L’amministrazione che ordina la demolizione deve svolgere un’istruttoria specifica sulla natura e sulle caratteristiche costruttive di ciascuna opera; l’assenza di prova circa fondazioni o strutture stabili rende illegittimo, per difetto di istruttoria e motivazione, l’ordine relativo all’opera la cui qualificazione edilizia non sia adeguatamente accertata.
• La produzione di documenti nuovi in appello non è ammessa quando la parte avrebbe potuto acquisirli in primo grado mediante tempestiva istanza di accesso e quando essi non risultano indispensabili ai fini della decisione; nuovi motivi di ricorso non possono inoltre essere introdotti con una semplice memoria difensiva.
• La vicinitas del proprietario di un immobile prossimo all’opera è idonea a fondare l’intervento ad opponendum quando sia accompagnata dall’allegazione e dalla prova di uno specifico pregiudizio, quale l’impatto visivo percepibile dall’abitazione e l’incidenza sul contesto paesaggistico.

Come è indicizzato