Sentenza n. 1453/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le associazioni hanno impugnato il permesso di costruire, la dichiarazione di non necessità della valutazione di incidenza, la deliberazione consiliare di concessione dell’area e approvazione della convenzione, l’autorizzazione paesaggistica, il parere della Soprintendenza e l’autorizzazione idraulica, nonché il successivo permesso di costruire in variante e l’autorizzazione paesaggistica successiva. Hanno dedotto, tra l’altro, l’illegittimità della dichiarazione di non necessità della VINCA e l’omesso o illegittimo svolgimento dello screening, il contrasto con la disciplina europea e nazionale di tutela dei siti Natura 2000, carenze istruttorie e motivazionali, violazione dell’art. 9 Cost. e dell’art. 13 TFUE in relazione alla tutela del benessere animale, illogicità e difetto di istruttoria della scelta amministrativa, nonché illegittimità della clausola della convenzione relativa alla tutela della salute e dell’incolumità dei levrieri. In appello hanno contestato il rigetto pronunciato dal TAR. La società proponente, con appello incidentale, ha dedotto la tardività del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, sostenendo che la piena conoscenza dell’intervento e dei provvedimenti lesivi era anteriore alla notificazione dei ricorsi e che il termine decorreva dall’inizio dei lavori o dalla pubblicazione degli atti presupposti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale delle associazioni e accolto parzialmente l’appello incidentale della società, limitatamente alle eccezioni di tardività. Ha riformato la sentenza del TAR dichiarando irricevibili il ricorso introduttivo, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti. Quanto alle censure relative alla mancata o illegittima VINCA, il Collegio ha ritenuto che esse contestassero l’an dell’edificazione; pertanto, il termine d’impugnazione decorreva dall’inizio dei lavori, avvenuto il 1° aprile 2022, mentre il ricorso era stato notificato il 1° luglio 2022, oltre il termine decadenziale. L’istanza di accesso del 2 maggio 2022 e l’ostensione documentale del 9 maggio 2022 non hanno inciso sul dies a quo, poiché la piena conoscenza non richiede la conoscenza integrale di tutti gli atti endoprocedimentali. Il Collegio ha inoltre individuato un’ulteriore ragione di irricevibilità: la scelta sostanziale di realizzare l’opera era stata assunta con la deliberazione della Giunta comunale n. 60 del 25 maggio 2021, pubblicata dal 3 al 21 giugno 2021, mentre il permesso di costruire aveva natura meramente esecutiva. Le doglianze avrebbero quindi dovuto essere rivolte tempestivamente contro tale deliberazione. Le contestazioni riferite all’autorizzazione paesaggistica, al parere della Soprintendenza e all’autorizzazione idraulica sono state ritenute comunque inammissibili perché tali atti erano stati enumerati ma non specificamente censurati. In via subordinata, il primo motivo di appello è stato ritenuto inammissibile per genericità e per sostanziale rinvio per relationem ai motivi di primo grado, in violazione dell’art. 101 c.p.a.; il secondo è stato ritenuto infondato, poiché nella fase di screening VINCA è richiesta una descrizione esaustiva del progetto, non necessariamente uno studio di incidenza completo. Anche le censure fondate sulla tutela del benessere animale, sul difetto di istruttoria e sull’art. 12 della convenzione sono state dichiarate tardive, perché rivolte contro la scelta localizzativa e convenzionale già contenuta negli atti comunali pubblicati nel 2021; alcune sono state inoltre giudicate generiche. Il quinto motivo, concernente le modifiche progettuali, è stato dichiarato irricevibile per la sua formulazione meramente remissiva. È stato respinto il motivo dell’appello incidentale sulle spese: la compensazione disposta dal TAR rientra nella discrezionalità del giudice ed è sindacabile solo in presenza di manifesta illogicità, contraddittorietà, erroneità o violazione di legge, non ravvisate nel caso concreto. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.a.

  il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione

  La decorrenza del termine di impugnazione può essere diversa per ciascun atto impugnato e dipende dalla notificazione, comunicazione, piena conoscenza o pubblicazione dell’atto.

• art. 29 c.p.a.

  La domanda di annullamento è soggetta a un termine decadenziale; nel caso concreto il termine era decorso rispetto all’inizio dei lavori e alla pubblicazione degli atti presupposti.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  specifici motivi di impugnazione

  L’appello deve contenere una critica specifica alla sentenza impugnata e alle censure rivolte contro gli atti amministrativi; non è sufficiente il mero rinvio per relationem ai motivi di primo grado.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  I proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi, presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare [...] i principali effetti che detti interventi possono avere [...] tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi

  La VINCA riguarda i piani e progetti che possono avere incidenze significative sui siti protetti, anche se collocati all’esterno, e deve precedere la decisione sulla realizzabilità del progetto.

• art. 6, paragrafo 3, direttiva 92/43/CEE

  subordina il requisito dell’opportuna valutazione dell’incidenza di un piano o di un progetto alla condizione che vi sia una probabilità o un rischio che quest’ultimo pregiudichi significativamente il sito interessato

  La necessità della valutazione deve essere apprezzata in relazione alle caratteristiche e alle condizioni ambientali specifiche del sito e ai possibili effetti significativi del progetto.

• art. 9 Cost.

  Invocato dalle associazioni quale parametro costituzionale di tutela degli animali e dell’ambiente; la relativa censura è stata dichiarata tardiva.

• art. 13 TFUE

  Invocato quale parametro europeo di tutela del benessere animale; la relativa censura è stata dichiarata tardiva.

• artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c.

  Utilizzati per giustificare la compensazione integrale delle spese del doppio grado in presenza di ragioni eccezionali.

Massime di principio

• Quando un ricorso cumulativo impugna più provvedimenti, il termine decadenziale deve essere verificato autonomamente per ciascun atto, in relazione alla sua notificazione, comunicazione, piena conoscenza o pubblicazione.
• In materia edilizia, se la censura riguarda l’an dell’edificazione, cioè la radicale assenza del potere di costruire sul sito, il termine per impugnare decorre dall’inizio dei lavori; se invece riguarda il quomodo dell’intervento, il termine decorre dal completamento dei lavori o dal momento in cui il loro sviluppo rende percepibili dimensioni, consistenza e finalità dell’opera, salvo prova di una conoscenza anteriore.
• La piena conoscenza dell’atto impugnabile non richiede la conoscenza piena e integrale di tutti gli atti endoprocedimentali o dei vizi eventualmente deducibili; pertanto, l’istanza di accesso successiva alla conoscenza dell’intervento non sposta automaticamente il dies a quo dell’impugnazione.
• Quando un procedimento autorizzatorio comprende una decisione sostanziale sulla realizzabilità dell’opera e un successivo titolo edilizio meramente esecutivo, le censure concernenti la scelta di realizzare il progetto devono essere rivolte tempestivamente contro l’atto che ha assunto tale decisione sostanziale, non contro il successivo titolo esecutivo.
• In appello non è ammissibile la mera riproposizione per relationem dei motivi di primo grado: l’appellante deve enucleare autonomamente il contenuto delle censure e formulare una critica specifica alla sentenza impugnata, ai sensi dell’art. 101 c.p.a.
• Nello screening VINCA è richiesta una descrizione esaustiva e dettagliata del piano, progetto o intervento; non è necessariamente richiesto, già in tale fase, uno studio di incidenza avente il contenuto e il livello di approfondimento propri della valutazione completa.

Come è indicizzato